זוהמה, קשיים כלכליים וסכנות ביטחוניות: דוח המבקר על ירושלים

מבקר המדינה, השופט (בדימוס) יוסף שפירא, פרסם דוח ביקורת מיוחד בנושא ירושלים – השלישי בשורה של דוחות ביקורת העוסקים בבירה. זאת, לרגל יום ירושלים שחל היום (ראשון).

הדוח מציג תמונת מצב של המגמות הדמוגרפיות, הכלכליות והחברתיות של האוכלוסייה בירושלים בשנים האחרונות, וכן עוסק בהיבטי תפקוד העירייה, ניקיון העיר, ניהול אזורי התיירות, שימור מבנים, מענה ביטחוני והשכונות הערביות שבמזרח העיר.

כשלים במענה הביטחוני: פרצות בתוואי מכשול ההפרדה – דרכן חדר רוצח אורי אנסבכר

משרד המבקר ערך ביקורת על מרחב התפר והמעברים בגזרת עוטף ירושלים, במסגרתה נבחנה הפעילות הביטחונית באזור והשפעתה על מרקם החיים. מהדוח עולה כי ישנן שתי פרצות לאורך תוואי מכשול ההפרדה, המאפשרות כניסה של שוהים בלתי חוקיים משטחי איו"ש לירושלים, ובכך מסכנות את ביטחון התושבים. בעקבות הפרסום בחדשות 13, ציין המבקר גם את האירוע הביטחוני החמור האחרון, שבו חדר לעיר דרך אחת הפרצות המחבל שאנס ורצח באכזריות את הנערה אורי אנסבכר.

"בסיום מועד הביקורת טרם נסגרו כל הפרצות בעוטף ירושלים, אף על פי שהקבינט הביטחוני אישר תוכנית ומקורות תקציביים לסגירתן" הוסיף המבקר. "נוכח הסיכון הקיים והתממשותו ברצח אורי אנסבכר, על משרד הביטחון, המשטרה וצה"ל לוודא כי ניתן המענה הביטחוני המיטבי לצמצום הסיכון הנובע מקיומן של פרצות אלה".

נוסף על כך, התגלו פערים בתקשורת בין הכוחות הפועלים באזור, הפוגעים בתיאום בין הכוחות וביעילות פעילותם. כשלים נוספים שנמצאו הם אי ביצוע ההחלטה לאזרח את המעברים, עיכוב בפתיחת מעבר מצודת אדומים, מחסור במאבטחים ופערים בכשירותם המבצעית.

נוכח הסיכון הנשקף לביטחון התושבים, ממליץ המבקר לשפר את התקשורת בין כוחות הביטחון הפועלים בשטח, לקדם את אזרוח המעברים ולוודא כי המאבטחים מחזיקים בכשירות המבצעית הנדרשת וכי הכוחות במעברים מבצעים את תפקידם כראוי.

הגירה שלילית והידרדרות במצב הכלכלי

בין השנים 2016-2007, בחן משרד מבקר המדינה היבטים שונים של המגמות הדמוגרפיות בירושלים. הדוח מציין את מאזן ההגירה השלילי החמור שיש בעיר, בניגוד לכל ההצהרות של ראש העירייה הקודם, ניר ברקת. "שיעורו הגבוה של מאזן ההגירה השלילי בירושלים ביחס לערים אחרות אינו נובע רק מריבוי ההגירה אל מחוץ לעיר, כי אם גם ממיעוט ההגירה אליה - דבר המצביע על כוח משיכה נמוך יותר ביחס לערים אחרות" ציין המבקר.

על פי אומדני הלמ"ס, נכון לסוף 2016 התגוררו בירושלים 882,700 תושבים, בהם 536,680 (60.8%) יהודים, 319,530 (36.2%) מוסלמים ו-26,490 (3%) נוצרים ובני דתות אחרות. כ-154,000 איש נוספו במצטבר לאוכלוסיית ירושלים בשנים שנבדקו, ומנתוני הלמ"ס עולה כי עיקר הגידול באוכלוסיית ירושלים מקורו בריבוי טבעי. בסך הכול עזבו את העיר כ-72,600 תושבים בשנים שנבדקו. העוזבים מתאפיינים בגיל צעיר - רובם הגדול בני 34-20, ובהשכלה גבוהה - 61% מהם בעלי השכלה אקדמית. חלק גדול מהעוזבים ציינו כי הסיבה העיקרית לעזיבתם היא מחירי הדיור הגבוהים.

מבדיקת המדד החברתי-כלכלי עולה כי בהשוואה לערים אחרות במדינה, ירושלים מדורגת באשכול חברתי-כלכלי נמוך מזה של רוב הארץ. ב-2013 יותר משליש מהמשפחות בירושלים הוגדרו עניות (35%), וב-2016 שיעורן אף גדל ל-38%. על פי נתוני המוסד לביטוח לאומי, ב-2016 הוגדרו יותר ממחצית הילדים בירושלים עניים. באותה שנה היה שיעור הילדים העניים בתל אביב כ-10%, בחיפה - כ-23% ובכלל הארץ - כ-31%.

שיעור ההשתתפות בכוח העבודה בירושלים עלה מכ-50% בשנת 2012 לכ-54% בשנת 2016, אולם הפערים בין ירושלים לערים האחרות עודם משמעותיים. בהשוואה לערים אחרות, נראה כי שכר השכירים החודשי הממוצע בירושלים נמוך לעומת שכר זה בכל אחת מקבוצות ההשוואה, וכי פערים אלו התרחבו במהלך השנים. עוד עולה כי כמחצית המועסקים בירושלים אינם משתכרים יותר משכר המינימום, וכי יש פער ניכר בין ירושלים לשאר הערים בעניין זה.

על אף שירושלים היא העיר הגדולה בישראל מבחינת שטחה ואף מבחינת מספר תושביה, הכפול מזה של תל אביב, שיעור הפעילות העסקית בתל אביב כפול משלה. בשנת 2015 היו בירושלים כ-38,300 עסקים פעילים ושיעורם היה 7% מכלל העסקים בישראל. בתל אביב פעלו באותה שנה כ-70,200 עסקים.

על פי נתוני הלמ"ס, ירושלים נמצאת במקום ה-13 בדירוג 14 הערים הגדולות לפי מדדי איכות החיים, ובמקום האחרון במדד שביעות הרצון מאזור המגורים. לעומת זאת, היא נמצאת במקום הראשון במדד מידת האמון במערכת הבריאות, ובמקום השני במדד הציפיות ביחס לעתיד.

פגיעה קשה בתיירות: מפגעי תברואה וכשלים בשימור מבנים ואתרים תיירותיים

בחודשים פברואר עד נובמבר 2018 ערך משרד המבקר ביקורת בנושא שימור מבנים ואתרים בירושלים, ממנה עלו בין היתר כשלים בהיבט התכנוני, הרכב הוועדה לשימור אתרים, גיבוש מדיניות שימור, פיקוח על עבודות במבנים ואי מניעת סכנה ממשית לאתרים המיועדים לשימור. זאת על אף מדיניותה המוצהרת של עיריית ירושלים, לפיה עקרונות השימור הם נדבכי יסוד בפיתוח העיר, ועל אף היתרונות הכלכליים הטמונים בשימורם של מבנים היסטוריים בעיר, השימור בירושלים נתפס במקרים רבים כגורם מגביל בקרב הגורמים העוסקים בתחום בעירייה. נוסף לכך, התגלו כשלים בשקיפות פעולותיה של ועדת השימור, הרס של כמה מבנים וליקויים בפיקוח על העבודות המבוצעות.

ליקויי תחזוקה רבים נמצאו גם באזורי התיירות בבירה, העלולים, לדעת שפירא, לפגוע בענף התיירות ובתדמיתה של העיר ושל המדינה כולה. ככלל, נושא הדוח ביקורת קשה על אופן הטיפול של העירייה בנושא התיירות. הדוח קבע כי ירושלים איננה נגישה כלל לתייר ומפגרת באופן קשה מאחורי הערים המרכזיות בעולם. המידע באתרים המרכזיים של העירייה לא מעודכן, השלטים בעיר הם חד לשוניים ומבלבלים.

הביקורת החמורה ביותר שמציג הדוח בנושא התיירות נוגעת למפגעי בטיחות והזנחה קשים מאוד בעיר העתיקה, שהיא בבחינת האבן השואבת לתיירים. כמו כן, צוין כי ישנה זוהמה ומפגעים תברואתיים במקומות מרכזיים כמו ויה דלורוזה, אזור הרובע הנוצרי ואתרים מתויירים נוספים. המבקר מצא כי האזור המלולכך ביותר בעיר הוא רחוב סולטאן סולימאן ושער שכם, שהם נכסים היסטוריים בבירה. המבקר העיר כי מצב התברואה בעיר, שאותו ביטא כ"עליבות", פוגם בצורה ניכרת במצב התיירות ובמספר המבקרים בבירה.

החוסן הכספי של עיריית ירושלים וניהולה הפיננסי

בחודשים יוני עד נובמבר 2018 בדק משרד מבקר המדינה נושאים הנוגעים לחוסן הכספי של עיריית ירושלים ולניהולה הפיננסי. הביקורת העלתה כי נשקפים סיכונים לחוסן הכספי של עיריית ירושלים וכי תלותה בממשלה הולכת וגדלה. המשאבים העומדים לרשות העירייה לצורך מתן שירותים לתושביה נמוכים בהרבה מאלו שיש בממוצע לערי המטרופולין האחרות.

לצד תבחינים כספיים חיוביים, כמו איזון תקציבי, צמצום ניכר בשיעור הגירעון המצטבר ושיפור בשיעור גביית הארנונה, ישנם גורמים המסכנים את חוסנה הכספי של העירייה, כמו מגמה של ירידה עקבית בשיעור ההכנסות העצמיות שלה - קצב ירידה ממוצע של כ-1.3% בשנה. אם קצב הירידה יימשך, עלולה עיריית ירושלים לרדת בתוך כארבע שנים אל מתחת לסף המגדיר רשות מקומית כאיתנה.

על אף הסיכום התקציבי ממארס 2018 בין משרדי האוצר והפנים, שקבע כי יוקם צוות לבחינת דרכים להגדלת ההכנסות העצמיות של העירייה, נכון לספטמבר 2018 טרם הוקם הצוות כנדרש. כמו כן, חוסנה הכספי של ירושלים מושפע לרעה מהעיכוב ביישום החלטות הממשלה על העברת היחידות הממשלתיות לעיר - נושא שנכלל בדוח של משרד מבקר המדינה מ-2018, וטרם יושם. נוסף לכך מתעכבת בניית 6,000 חדרי אירוח בירושלים בהתאם להחלטת הממשלה. יישומן המלא של החלטות הממשלה היה צפוי להגדיל את הכנסות העירייה בעשרות מיליוני שקלים.

כמו כן, מצא המבקר ליקויים בניהולה הפיננסי ובתפקודה של עיריית ירושלים, שאינם עולים בקנה אחד עם עקרונות של מינהל תקין, יעילות, חיסכון ושימוש זהיר בכספי הציבור. חלק מהליקויים נובעים מהיעדר מדיניות התואמת את הסביבה הפיננסית שהתפתחה בישראל בעשור האחרון, המתאפיינת בקידום התחרות, צמצום הריכוזיות והגדלת כוח המיקוח של הצרכן. על כן, ממליץ המבקר לבחון דרכים להגדלת ההכנסות העצמיות של העירייה, לגוון את מקורות ההכנסה שלה מארנונה, לצמצם ככל הניתן את תלותה הגוברת במענק הממשלתי ולחזק את כלכלת העיר.

ניקיון העיר: איסוף אשפה בלתי מספק, כשלים בפיקוח ובאכיפה

בחודשים פברואר עד נובמבר 2018 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא ניקיון העיר וטיפוח חזותה. בביקורת נבדק מצב הניקיון בשכונות, היקף ותקציב כוח האדם באגף התברואה ופעולות העירייה בתחומי פיקוח, אכיפה והסברה.

מסקרי דעת הקהל שערכו הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ועיריית ירושלים עולה כי מידת שביעות הרצון של תושבי העיר ממצב הניקיון בעיר נכון לשנת 2016 הייתה נמוכה מאוד. מהביקורת עולה כי למרות העובדה שהעירייה משקיעה משאבים ותשומות בניקיון העיר, לא חל שיפור ממשי בתחום. ניכר כי העירייה אינה אוספת את כל האשפה, וחלק לא מבוטל ממנה נותר פזור במרחב הציבורי ומותיר אותו מלוכלך. עוד עולה מהדוח כי הוצאות העירייה הגבוהות על תברואה וניקיון, המסתכמות במאות מיליוני שקלים בשנה, לא הביאו לתפוקות מספקות ולא שיפרו כמצופה את ניקיון העיר.

כמו כן, עלו כשלים בפעולות האכיפה וגביית הקנסות, בעקבותיהם נגרעו כ-280,000 שקל מקופת העירייה בין השנים 2017-2016, ונפגעה יכולת ההרתעה שלה. כשל נוסף בא לידי ביטוי במיעוט פעולות חינוכיות והסברה בנושא ניקיון המרחב הציבורי.

על מנת לתקן הכשלים, ממליץ המבקר לעירייה לקבוע תוכנית מפורטת לשיפור חזות פני העיר, לפעול להגברת החשיפה של ציבור התושבים לתוכניות חינוך והסברה, בד בבד עם אכיפה ופיקוח הדוקים. מכלול הפעולות הללו, על פי הדוח, עשוי ליצור בקרב התושבים שינוי התנהגותי-חברתי חיובי בנושא הניקיון, להגביר את אמון הציבור בעירייה ואת תחושת השייכות של התושבים, לשפר את חזות המרחב הציבורי ולהביא לחיסכון בעלויות העירייה בנוגע לניקיון העיר.

שכונות מזרח ירושלים: שירותים חברתיים, מעמד אזרחי וניקיון

מבדיקת השירותים החברתיים המסופקים לתושבי שכונות מזרח ירושלים, נמצאו פערים בחינוך הבאים לידי ביטוי בשיעור נמוך של תלמידים בבתי הספר הרשמיים, אי קיום החובה למתן חינוך חינם עקב מחסור בכיתות לימוד, שיעור גבוה של נשירה מבתי הספר ורמת הוראה נמוכה.

נוסף לכך, התגלו ליקויים בשירותי הרווחה הניתנים לתושבי השכונות, המובילים לפער גדול בהיקף השירות בין מזרח העיר למערבה ולשאר הארץ, בפרט נוכח הצרכים והמאפיינים הייחודיים של האוכלוסייה. בין היתר, נמצאו ליקויים בהגנה על ילדים במצבי סיכון, מחסור במענה לבעלי מוגבלויות, מחסור בעובדים סוציאליים ולשכות רווחה ותקציבים נמוכים.

על מנת לפתור את הכשלים שנמצאו, טוען המבקר, יש לדאוג למימוש החובה למתן חינוך חינם במוסדות החינוך הרשמיים או המאושרים (מוכש"רים). כמו כן, יש לפעול נגד נשירת תלמידים מהמערכת, לשפר את רמת הוראת העברית ואת המענה שניתן לאוכלוסיות במצוקה.

בדיקה נוספת שערך המבקר מצאה כי לא נקבעה מדיניות ממשלתית כוללת בדבר מעמדם האזרחי של תושבי מזרח ירושלים. עוד נמצא ליקוי בשקיפות של נוהלי רשות האוכלוסין והמוסד לביטוח לאומי, שייתכן כי גורם לתושבים לא לפעול לטובת מיצוי זכויותיהם. נוסף לכך, אותרו כשלים במתן שירותי רשות האוכלוסין לתושבי השכונות, הכוללים המתנה ממושכת ומחסור בשירותים מקוונים בערבית. יתר על כן, מהדוח עולים ליקווים בתהליך קביעת מעמד התושבות, לצורך הענקת זכויות סוציאליות.

לאור הכשלים שהתגלו, ממליץ המבקר לגבש מדיניות כוללת בדבר מעמדם האזרחי של תושבי השכונה, ובהתאם לכך ליזום תיקוני חקיקה ושינויים בהוראות המינהליות. על המוסד לביטוח לאומי ועל רשות האוכלוסין לשפר את השירות הניתן לתושבים, לעגן בנוהליהם את השינויים במדיניות ולפרסמם בציבור ללא דיחוי.

בתחום הניקיון והתברואה, הביקורת העלתה כי אשפה רבה פזורה ברחובות מזרח ירושלים ולא מתקיימות פעולות ניקיון מספקות. נמצא פער בהיקף המשאבים שהוקצו לתפעול מערך התברואה בחלקי העיר השונים: לנפות במזרח העיר, שבהן מתגוררים 37% לפחות מכלל התושבים בעיר, הוקצו 10% בלבד מעובדי התברואה באגף. על מנת לתקן המצב, ממליץ המבקר לבחון אם יש מקום לתיקון התכנון התקציבי באופן שיהלום את הצרכים בשטח, לגבש תוכנית לטיפול במפגעים סביבתיים ולעודד את התושבים לפנות למוקד העירוני כדי לקבל תמונה ברורה לגבי שביעות רצון התושבים מהניקיון.

תגובת צה״ל לדוח המבקר: "צה"ל מברך על הביקורת, ויפעל לתקן את הליקויים העולים בה במהרה. כבר במהלך הביקורת צה״ל למד את עיקריה, ומרבית הליקויים שעלו כבר טופלו או נמצאים בתהליך עבודה.
המענה לליקויים ניתן כחלק מעבודת מטה נרחבת, שבמסגרתה התבצע ארגון מחדש של גזרת החטיבה המרחבית בנימין, כדי לשפר את המענה המבצעי בגזרת עוטף ירושלים וכדי לייעל את התיאום ושיתוף הפעולה בין גורמי הביטחון. כחלק מעבודת מטה זו, השתנו גבולות הגזרה בין החטיבות המרחביות, כדי שיוכלו להתמקד ולהתמחות במרחב זה.

בעקבות זאת, צה"ל בשיתוף משטרת ישראל, שב"כ ומשרד הביטחון העמיקו את שיתוף הפעולה ביניהם, המתבטא בהערכות מצב משותפות, שיתוף ידע בין הגורמים, תרגילים, פעילויות מבצעיות וחמ"ל משותף.

בנוגע למעברי התפר, יושמו כלל הלקחים המופיעים בדו"ח. כחלק מתוכנית נרחבת לשדרוג המעברים ביהודה ושומרון, שודרגו גם שלושה מעברים בגזרת עוטף ירושלים. באמצעות הרחבת המעברים, הטמעת אמצעים טכנולוגיים, אמצעי שיקוף, הרחבת מסלולי הבידוק, הקמת מעברים ביומטריים והוספת עמדות בידוק, המעבר נעשה יעיל ומהיר עבור הפלסטיניים והתיירים הרבים העוברים בהם מידי יום.

כמו כן, כחלק משיתוף הפעולה עם משטרת ישראל, לוחמי המעברים של המשטרה הצבאית עוברים גם הכשרה ע"י משטרת ישראל בכדי לוודא שהנהלים אחידים בין הגופים.

לסיכום, צה"ל רואה בשמירה על מרחב עוטף ירושלים בהיבטים שבאחריותו, אחת ממשימותיו החשובות ביותר, תוך שיתוף פעולה מלא, איכותי וצמוד עם שאר גופי הביטחון בגזרה".

ממשרד רה"מ נמסר בתגובה לדו"ח המבקר: "הממשלה הנוכחית השקיעה יותר מכל ממשלה אחרת בשדרוג המעברים בגזרת עוטף ירושלים ובכלל, בסכומים של מאות מיליוני שקלים. מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעולות המתבצעות לשדרוג המעברים. רק בחודשים האחרונים נפתחו לרווחת תושבי האזור מעברים חדשים הכוללים פיתוחים טכנולוגיים המקצרים ומקלים באופן משמעותי את תהליך המעבר. נושא אזרוח המעברים נמצא בעבודת מטה מתקדמת והוצג בפני הקבינט המדיני-ביטחוני, ודורש הפניית משאבים בהיקף גדול. עם הרכבת הממשלה הבאה הנושא יעלה להכרעתה".

ממשטרת ישראל נמסר בתגובה: "חלק ניכר מההערות שעלו בדו"ח המבקר נבחנו ואומצו על ידי המשטרה עוד בטרם פרסומו. דוח הביקורת מעלה סוגיות חשובות ומרכזיות אשר רובן ככולן מצויות על סדר יומה של המשטרה וזוכות לקשב ארגוני רב מזה תקופה ארוכה. במסגרת חיזוק הקשר המבצעי עם חטיבות הצבא הגובלות במרחב עוטף ירושלים של משטרת ישראל הותאמו התדרים בין הכוחות, הוקצו כ-18 מכשירי קשר משטרתיים לכל חטיבה, גדוד ופלוגה, בנוסף למאה ועשרים מכשירי קשר הנמצאים בגזרת בנימין ועציון".

עוד נמסר כי "מעבר אדומים פועל זה מספר חודשים במתכונת חלקית לאור דרישות מכרז ייחודיות אל מול חברות האבטחה. משטרת ישראל גיבשה את תפיסת הפעלת מעבר מצודת אדומים ביחד עם המל"ל ומשרד הביטחון, ולפיה עד לאזרוח המעבר הוא יופעל ע״י שוטרים לצד מאבטחים ובודקים בטחוניים אזרחיים. על אף מסגרת תקציב המקוצצת שאושרה לנושא זה, הרי שהעיכוב נובע הן בגלל הקיצוץ הנרחב בתקציב המשטרה והן בגלל סוגיות שונות הנוגעות לבניין הכוח באופן סדור והקושי בגיוס מאבטחים ובודקים אזרחיים. למרות כל הקשיים והאתגרים השונים, המשטרה נערכת בימים אלו להפעלת המעבר בעתיד הקרוב".

בכל הנוגע לריענון ומחסור במאבטחים, נמסר מהמשטרה: "מאבטחי העוטף מועסקים על ידי חברת אבטחה פרטית המחויבת להכשרתם והדרכתם באופן שוטף. עקב אי עמידה בדרישות אלו ולאור מחסור בכוח אדם מיומן, התקיימו מספר פגישות עם החברה, נערכו שימועים והוטלו קנסות. לאור הפערים פורסם לאחרונה מכרז חדש שבו זכו שתי חברות שונות שעתידות לספק שירותי אבטחה ובידוק אזרחיים".