"החקיקה מתכתבת עם פייסבוק במקום להיות ממלכתית"

מושב החורף של הכנסת נפתח שלשום במשבר קואליציוני ופוליטי סביב תאגיד השידור הציבורי. אם ראש הממשלה בנימין נתניהו יצליח במשימתו לביטול התאגיד שהקמתו נקבעה בחוק רק לפני שנתיים, לא יהיה זה החוק הראשון — וגם לא השני — שבו הכנסת הנוכחית מבטלת את מעשי הכנסת הקודמת. ובשני המקרים מדובר באותו ראש ממשלה: נתניהו נגד נתניהו.
על ההתנהלות הזו הצביע והתריע היועץ המשפטי של הכנסת, עו"ד איל ינון, בכנס של פורום קהלת במשכנות שאננים בירושלים, שעסק בשבוע שעבר ביחסיהם של היועצים המשפטיים בשירות הציבורי עם לקוחותיהם — שרים, מנכ"לים וחברי כנסת.
"יש אובדן של הממלכתיות בחקיקה”, קבע ינון, “חקיקה לא אמורה להתכתב עם פייסבוק, אלא היא משהו לטווח ארוך שדורש נקודת מבט ופרספקטיבה. זה לא שכשיש אירוע מקומי, רגעי, חייבים להגיב אליו בחקיקה". התגובות המקומיות האלה מביאות לשינויים תכופים בספר החוקים, או כפי שינון הגדיר זאת, "הטבעתן של כל ספינות הדגל של החקיקה של ממשלת ישראל הקודמת, שבאופן עקרוני לא השתנתה: חוק הגיוס, חוק הספרים, החוק להקטנת מספר שרי הממשלה ועכשיו חוק תאגיד השידור הציבורי. כמה שעות הושקעו בפרויקטים האלה? הכול כלא היה".
ינון דיבר על הדחף של המחוקקים לשנות בחקיקה כל מה שלא לרוחם. "זה הפך לתופעה”, אמר, “לפני כל אירוע בעל משמעות פוליטית יש מיד הצעות לשינוי כללי המשחק. אם זה לשנות את חוק יסוד הנשיא ערב הבחירות לנשיאות; לפני הבחירות למועצת הרבנות הראשית עלו שלל יוזמות לשנות את כללי המשחק; ערב בחירת נשיא בית המשפט העליון — חוק גרוניס, ועוד".
ינון: חוק ההסדרים הוא דבר שלא ייאמן מבחינת הפגיעה בתקינות הליכי החקיקה והמשילות. הוא מחייב את חברי הכנסת שלא לדון ברפורמות מהותיות” . צילום: עטא עוויסאת היועצים כפתרון פוליטי
ינון התייחס לחוק שהגביל את שכר הבכירים במערכת הפיננסית, שהתקבל בכנסת “בחגיגיות — שלישי רק למעמד הר סיני ולהכרזת העצמאות". הוא כמובן לא ביקר את התוכן, אלא את החיפזון. "חטפנו מבית המשפט העליון הערות קשות על התנהלות הליך החקיקה”, הזכיר. “התחושה היתה שחייבים לקדם את החוק כאן ועכשיו".
. "הדוגמה הכי קיצונית, שלצערי הממשלה היא היוזמת שלו, זה חוק ההסדרים, שזה דבר לא ייאמן מבחינת הפגיעה בתקינות הליכי החקיקה והמשילות, כי זה מחייב את חברי הכנסת שלא לדון על רפורמות מהותיות. והכל לטובת קידוש מבחן התוצאה והמשילות על חשבון הליכים סדירים", אמר ינון.
קידוש מבחן התוצאה לא מרתיע שרים להצטרף למאמצי חקיקה נגד מדיניות שנדחתה בממשלה. למשל, יוזמת החוק של שר התחבורה, ישראל כץ, לגירוש משפחות מחבלים. "האם יכול להיות ששר שלא מצליח לקדם את המדיניות בתוך הממשלה, יגיע לכנסת בגלוי ויקדם את ההצעה? זה חלק מאובדן הממלכתיות בתחום החקיקה", אמר.
ינון הוא מהמשפטנים האמיצים בשירות הציבורי, שאינו מהסס להצביע על שחיקת הדמוקרטיה הישראלית. גם הפעם לא היסס להצביע על “שינוי נקודת האיזון של הדמוקרטיה הישראלית בחוקים כמו חוק הנכבה , חוק החרם והגברת הענישה על שורפי הדגל”.
בעוד שינון פועל מול הכנסת, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד אבי ליכט, פועל מול הממשלה. ההבדל משמעותי. לינון אין זכות וטו על תוכן החקיקה. הוא יכול לייעץ, לתקן, להתנגד — אבל הזכות לביטול שמורה רק לבג"ץ. לעומת זאת, היועץ המשפטי לממשלה נחשב ל"שחקן וטו" והתנגדותו עשויה למנוע מהממשלה להגשים החלטות.

ליכט אמר שהשימוש בווטו נדיר ביותר. "אנחנו לא הנהג, מעולם לא היינו הנהג ואנחנו לא מתיימרים להיות", אמר. "התפקיד שלנו הוא לוודא שהרכב לא יורד לשוליים, אנחנו לא מכתיבים מדיניות”. הוא התייחס לדילמה הערכית של היועצים: “העולם המשפטי אינו מתמטי, הוא ספוג בערכים. הטענה שאנחנו רק כותבים בשפה משפטית את מה שאומרים לנו, מופרכת. אולם אסור שנכפה את הערכים שלנו בכלים משפטיים, ולפעמים הפיתוי לכך גדול מאוד”.
ליכט הסביר ש”יש הרבה דרכים להשפיע בלי שימוש בזכ ות הווטו. אנחנו צריכים להגיד את דעתנו ולנסות לשכנע, אבל תמיד צריך להסביר האם אנחנו מדברים כשחקן וטו או כמי שבא להשפיע. אנחנו גם שמים על השולחן את זכויות האדם ואת אינטרס הציבור".
אולם ליכט סיפר כיצד היועצים המשפטיים הופכים לאליבי עבור הפוליטיקאים, שמתקשים לפעול. "יש אליבי טוב — כשהפוליטיקאים והפקידים רוצים לקבל את ההחלטה הנכונה אבל נתונים בלחץ לקבל החלטות שגויות. במקרים כאלה, נוח להם להסתתר מאחורינו ולהגיד שאנחנו עצרנו את המדיניות השגויה. מבחינתי זה בסדר, זה למטרות טובות. אבל יש מקרים שבהם אנחנו אליבי רע — כשמשתמשים בנו כדי להסתתר מאחורי חוסר יכולת לבצע. לא עושים את המוטל עליהם בטענה שאנחנו לא נאשר".
מתיישרים לכיוון הדרוש
מקובל לראות במשפטנים גורם מעכב ובולם, המצנן את להט העשייה של מקבלי ההחלטות. אולם מנכ”ל משרד ראש הממשלה, אלי גרונר, הפתיע: "לקראת כניסתי לתפקיד הזהירו אותי מהיועצים המשפטיים. נאמר לי שהממשלה לא יכולה ליישם את המדיניות שהיא רוצה, אלא את המדיניות שהיועץ מאשר. אני מציין כבר כמעט שנה וחצי בתפקיד ואני מוכרח, מתוקף יושרה מקצועית, להפתיע אתכם: המציאות אחרת. יש תזוזה של המערכת בכיוון הנכון. עדיין יש הרבה מאוד מה לתקן אבל הכיוון הוא נכון". מנכ”ל משרד ראש הממשלה, אלי גרונר: הזהירו אותי שהממשלה לא מיישמת את המדיניות שהיא רוצה, אלא את המדיניות שהיועץ מאשר. אבל המציאות אחרת” . צילום: מרק ישראל סלם / ג'רוזלם פוסט הדוגמה הראשונה שהביא להמחשת שבחיו היתה מתווה הגז. “זה היה מהלך מאוד לא פשוט ונתקלנו בלא מעט ביקורת ציבורית”, אמר. “הייעוץ המשפטי לא רק היה מחויב למדיניות ראש הממשלה אלא גם סייע למצוא פתרונות שיאפשרו לממש אותה. הוא שיקף את הקשיים והסיכונים המשפטיים, אבל השאיר את ההחלטה הסופית לממשלה. אמנם יש רכיב אחד שנפסל בבג”ץ (ההבטחה להימנע משינויי חקיקה בתחום — מ”ג) אבל זה לא מעיד שהייעוץ כשל בתפקידו, להיפך. על סמך הייעוץ החלטנו לקחת סיכון מחושב וכך צריך להיות”.
הדוגמה השנייה שהביא היא אכיפת דיני התכנון והבנייה. “התחום היה מופקר לחלוטין וראש הממשלה רצה פתרון מהפכני כדי ליצור מציאות אחרת, לא להסתפק בעוד טלאי על טלאי”, סיפר גרונר. “משרד המשפטים רצה להיות שמרני ולעבוד בהדרגתיות, אבל מהר מאוד הפנים את מדיניות ראש הממשלה והיתה התגייסות אמיתית למצוא פתרונות, כולל הצעת חוק שעברה קריאה ראשונה במהירות שיא, ואם נצליח להשלים את החקיקה במושב החורף זה יהיה מהלך לא פחות משמעותי לעתיד המדינה ממתווה הגז, הנומרטור או הסייבר. כשמסמנים כוכב צפון, היועצים המשפטיים בדרך כלל איתנו. כשקובעי המדיניות מגמגמים, היועצים המשפטיים מריחים את זה ופועלים בהתאם".