מע"מ חברתי למען צדק חלוקתי
דיוני ועדת טרכטנברג הם הזדמנות לבדק בית בנוגע לעקרונות המע"מ בישראל
>> מס ערך מוסף (מע"מ) נחשב בעל יתרונות מבחינת יעילות מנהלית ופיסקלית, מאחר שעקרונותיו ותהליך גבייתו פשוטים בהשוואה למס ההכנסה וכרוכים בעלויות מינהל וציות נמוכות יחסית הן מצד רשות המסים והן מצד האזרחים. אותם מאפיינים של המע"מ המהווים יתרון במישור היעילות, נהפכים לחיסרון במישור הצדק החברתי.
מאחר שמע"מ מוטל על הוצאה, ולא משקף את היכולת של הצרכנים לשלם - הוא מטיל נטל יחסי כבד יותר על השכבות החלשות באוכלוסייה. אף שמבחינה פורמלית מע"מ הוא יחסי בתחולתו, ברמה המהותית של חלוקת הכנסות מדובר במס רגרסיבי שאינו תורם לחלוקה מחדש של ההכנסות ולצמצום אי-השוויון.
כשמע"מ הונהג לראשונה בשנות ה-70 של המאה הקודמת, משקלו בתוצר היה נמוך, ולכן חסרונותיו לא זכו לתשומת לב יתרה. למרות זאת, במטרה לצמצם את הפגיעה החברתית, הנהיגו חלק ניכר ממדינות אירופה שיעורי מע"מ נמוכים על מוצרי יסוד, כגון מזון, תשומות לענף החקלאות, ספרים, תרופות ושירותים רפואיים.
מאז השתנה לרעה המאזן במשוואת היעילות מול הצדק החלוקתי. הגידול במשקל המע"מ בתוצר באיחוד האירופי (קרוב ל-8%) ובתמהיל המסים, הפך את מאפייניו הרגרסיביים למשמעותיים מאוד, והתוצאה באה לביטוי בנתוני חלוקת ההכנסות והגידול באי השוויון.
בישראל בעיה זו חריפה עוד יותר מאשר ברוב מדינות האיחוד האירופי. בניגוד למדינות האיחוד האירופי, ישראל התעלמה מהפן החברתי הקיים במשוואת המע"מ באירופה והעדיפה שיטת מע"מ המחילה שיעור מס אחיד על כלל הצריכה במשק, בלי לבנות במקביל מנגנוני הקלה לשכבות החלשות, בדמות שיעורי מס נמוכים על מוצרי יסוד.
מדיניות המס של ישראל הקנתה, במודע ובמשך שנים רבות, משקל מכריע לעקרון הפשטות של הפעלת המע"מ. הוא מותג כ"מס פיסקלי", שייעודו להגדיל את הכנסות המדינה, בעוד ששיקולי מדיניות רחבים אחרים, כמו שיפור חלוקת ההכנסות, כמעט שלא קיבלו ביטוי. תפישה זו הובילה למציאות הנוכחית, שבה משקל המע"מ בישראל בתמהיל המסים גבוה לעומת מדינות האיחוד (כ-30% בישראל לעומת כ-20% באיחוד האירופי) ובמקביל, גם האפקט החברתי השלילי מורגש הרבה יותר.
גישת המדיניות הישראלית בתחום המע"מ, שהתעלמה כמעט לחלוטין משיקולי מדיניות חברתית, שונה עד מאד מהגישה המקובלת בקרב מדינות ומומחים בעולם. כך לדוגמה, ממשל אובמה הזמין מצוות מומחים דו"ח שיבחן את השאלה אם רצוי להטיל מע"מ בארה"ב כאמצעי לצמצום הגירעון הממשלתי, ומה יהיו ההשלכות המקרו-כלכליות של החלופות השונות.
הדו"ח הוגש באוקטובר 2010 והציג כמה חלופות, שהמשותף לכולן הוא יצירת זיקה בין שיעור המע"מ ורוחב בסיסו לצעדים מאזנים כלפי השכבות החלשות. חלופה אחת כוללת הטלת מע"מ בשיעור של 10.3% על בסיס צר הכולל רק חלק מהמוצרים. אם יוחלט להרחיב את בסיס המס, מציע הדו"ח לאזן זאת באמצעות חלופה שנייה, המפחיתה את שיעור המס ל-8% בלבד, ומלווה אותו במענקים כספיים לזכאים. במסגרת חלופה שלישית שהוצעה בדו"ח, שיעור המע"מ יעלה ל-12.4%, אך הוא יאוזן באמצעות הגבלת היקף המוצרים שעליהם יוטל המע"מ ובאמצעות מתן מענקי איזון לזכאים.
הדו"ח שהזמין ממשל אובמה משקף מגמה עולמית מתרחבת של חשיבה מחודשת על שיטת המע"מ, מתוך הבנה שיש להתאימה לשינויים שחלו מאז עיצוב עקרונות היסוד של המע"מ לפני קרוב לארבעים שנה, ולחזק את הזיקה בין הטלת המע"מ לקידום נושאים חברתיים.
כחלק ממגמה זו החליט לפני מספר חודשים נשיא צרפת ניקולא סרקוזי לבחון אפשרות להטיל "מע"מ חברתי", שיממן חלק מהביטוח הסוציאלי בצרפת. לפי סרקוזי, אין זה סביר להמשיך במצב שבו כל נטל הביטוח הסוציאלי ממומן באופן בלעדי ממסים המוטלים על עבודה, ולכן יש לשקול הרחבה של בסיס מימון הביטוח הסוציאלי, כך שיתבסס גם על מסי צריכה - ובראשם מע"מ.
דיוני ועדת טרכטנברג הם הזדמנות לבדק בית בנוגע לעקרונות המע"מ בישראל, במטרה להגיע ליתר איזון בין מרכיבי הפשטות והיעילות למרכיבי הצדק החלוקתי.
הכותב הוא יועץ בחטיבת המס בפירמת ראיית החשבון והייעוץ Deloitte בריטמן אלמגור זהר