דרוש: מסלול עוקף הטבות למחוברים

דו"ח ועדת טרכטנברג מייחד, באופן חריג, כמעט שני עמודים לתיאור השתלשלות הדיון שהיה בדצמבר 2010 בוועדת הכספים של הכנסת, לרבות ציטוטים מפורטים מפרוטוקול הדיון. מדובר בדיון על ייקור הבלו על סוגי הדלק השונים, בהם בנזין וסולר - ייקור של 20 אגורות ב-2011 ו-20 אגורות נוספות ב-2012. בסך הכל מדובר בייקור הבלו בכמיליארד שקל, כאשר בעלי המכוניות הפרטיות היו אמורים לשאת במרבית העלות.

לא יפתיע את קוראי TheMarker לגלות, כי אף שמדובר בצעד של הכבדה ניכרת במיסוי העקיף על הציבור הרחב, לא נכח בדיון אף נציג מטעם הציבור. הציבור, שאמור היה לשאת בעיקר נטל העלאת המס, נפקד לחלוטין מהדיון. לעומת זאת, נציגים של קבוצות אינטרסים היו גם היו - התאחדות התעשיינים, מועצת המובילים, ארגון בעלי תחנות הדלק, חברת החשמל, ארגון בעלי המוניות וחברת נשר.

האחרונים, מתברר, לא סתם היו שם. במסגרת העלאת הבלו החליטה המדינה להעלות את הבלו גם על תזקיק בשם הפטקוק. אם לא שמעתם את שמו של התזקיק הזה עד כה, אין זה מפתיע. יש רק גוף אחד בישראל שצורך את ההפטקוק: חברת נשר, שהיא מונופול ייצור המלט שבבעלות קבוצת אי.די.בי. ייקור הבלו על ההפטקוק אמור היה להגדיל את המיסוי ממנו ב-11-22 מיליון שקל בשנה - סכום שלהערכת ועדת טרכטנברג זניח בהשוואה להיקף המכירות השנתי של נשר. לאור זאת, הוועדה מרימה גבה לנוכח הדברים שאמר מנכ"ל נשר בדיון בכנסת, שלפיהם העלאת הבלו על ההפטקוק תפגע קשות בנשר.

לא יפתיע לגלות כי גם נציג התאחדות התעשיינים תמך בעמדתה של נשר. "התאחדות התעשיינים מתנגדת להעלאת הבלו על ההפטקוק", אמר הנציג בדיון, "דבר שיפגע בכושר התחרות של תעשיית המלט בהשוואה לאחרים". ועדת טרכטנברג העירה על הדברים כי בתחום המלט כלל אין תחרות בישראל, מאחר שחברת נשר היא מונופול מוכרז, שולטת בכ-90% מהיקף המלט הנמכר בישראל ואינה מייצאת מלט (פרט לרשות הפלסטינית).

הטיעונים לטובתה של נשר הועילו מאוד לחברה. בתום הדיון אישרה ועדת הכספים את העלאת הבלו על כל סוגי הדלקים, פרט להפטקוק. "אני חושבת שזה אבסורד שמכל ההתייקרויות האלה, בסוף את מי אנחנו מחריגים? את מפעל נשר", הלינה אחת מחברות הכנסת. זה לא מנע מוועדת הכספים לאשר את ההחרגה.

"הוועדה סבורה", כתבה ועדת טרכטנברג, "כי קיים קושי בהתמודדות של מקבלי ההחלטות השונים מול גופים מפוקחים וקבוצות לחץ. קושי שיוצר לעתים הטיה בהחלטות לטובת האחרונים אל מול האינטרס של כלל הציבור. תוצאה זו נובעת מכך שהציבור הוא אמורפי ובלתי מוגדר, ולא תמיד הוא יכול להביא את דברו בפני הרגולטור. מאידך, הגוף המפוקח מכיר היטב את הרגולציה ואת הרגולטור. הוועדה סבורה כי למול קבוצות הלחץ של המגזרים השונים, הייצוג של האזרח והאינטרסים שלו לוקה בחסר. הדבר מאפשר, בסופו של יום, העברת עושר מן הציבור לקבוצה מצומצמת של בעלי אינטרס". על אף שוועדת טרכטנברג הוקמה על רקע המחאה החברתית של קיץ 2011, עבור פרופ' מנואל טרכטנברג הדברים הללו אינם חדשים. למעשה, טרכטנברג הקדים את הדו"ח של עצמו בשלוש שנים, כאשר פירסם - במסגרת תפקידו הקודם כיו"ר המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה - את המלצותיו לגבי תהליך התקצוב בישראל. במסגרת ההמלצות דן אז טרכטנברג בקשיי המשילות בישראל, ובחוסר היכולת להעביר בחקיקה בכנסת רפורמות מבניות חשובות.

"ישנן רפורמות", נכתב בדו"ח המועצה הלאומית לכלכלה כבר לפני שלוש שנים, "בעלות תועלת ציבורית מובהקת, שיהיה קשה עד מאוד להעבירן בהליך החקיקה הרגיל". לשם המחשת דבריה מצטטת המועצה הלאומית לכלכלה מחקרים כלכליים שנערכו בעולם, שמוכיחים כי רפורמות שמועילות מעט לציבור הרחב כולו, אבל מזיקות הרבה לקבוצה קטנה של בעלי אינטרסים, מתקשות מאוד לעבור הליכי חקיקה. זאת, מאחר שלציבור הרחב אין יכולת, וגם אין כדאיות, לכתת רגליו לפרלמנט במטרה לתמוך ברפורמה. לעומת זאת, לקבוצה הקטנה שסופגת את כל הנזק מן הרפורמה כדאי מאוד להילחם נגדה בפרלמנט. המקרה של אי העלאת הבלו על ההפטקוק וחברת נשר הוא המחשה ברורה לכשל הזה.

חוק הסדרים חברתי

ועדת טרכטנברג של 2011 המליצה להתמודד עם הכשל על ידי הגדלת כוח הייצוג של הציבור באמצעות הקמת גופים צרכניים חזקים (חיזוק הרשות לסחר הוגן). דו"ח טרכטנברג מטעם המועצה הלאומית לכלכלה הציע לפני שלוש שנים פתרון אחר: הדו"ח הציע אז כי אותן רפורמות שהכנסת מתקשה לאשר, גם אם ברור כי מדובר ברפורמות נחוצות המקדמות את האינטרס של הציבור הרחב, יכללו במסגרת חוק ההסדרים, ויעברו כמקשה אחת ביחד עם אישור חוק התקציב.

למעשה, ההצעה של המועצה הלאומית לכלכלה בתקופת טרכטנברג היתה לצמצם משמעותית את היקפו של חוק ההסדרים, ולכלול בחוק רק מספר מועט של רפורמות מבניות חשובות אשר בשל כשלי החקיקה לא ניתן להעביר אותן בכנסת בהליך רגיל. טרכטנברג המליץ אז כי חוק ההסדרים יכלול לא יותר מעשר רפורמות מבניות כאלו. בכך הוא התכוון לפתור גם את בעיית חוק ההסדרים, שהפך לחוק כוחני הפוגע בתפקידה של הכנסת, וגם לשמר את התפקיד של חוק ההסדרים כאמצעי להעביר חוקים שבדרך אחרת אינם עוברים. אבל לא חוקים סתם, אלא רק חוקים שיעמדו במבחן "התועלת הציבורית המובהקת".

המקרה של נשר ואי העלאת הבלו על הפטקוק ממחיש כי קיים צורך אמיתי במנגנון שיאפשר לחוקק רפורמות מבניות המשרתות את הציבור הרחב שבכל זאת אינן מצליחות לקבל את אישור הכנסת. ראשי המחאה החברתית אמנם תבעו את ביטולו של חוק ההסדרים, משום שהם רואים בו חוק המשמש את משרד האוצר לריסון החקיקה החברתית בכנסת, אבל הניתוח של המועצה הלאומית לכלכלה וכן של ועדת טרכטנברג מלמד כי חוק ההסדרים דווקא יכול להיות חוק חברתי מן המעלה הראשונה. אם רק יערכו בו את השינויים הנדרשים.