המלצות טרכטנברג: דרושה אסטרטגיה פיסקלית חדשה

בפרק בנושא המדיניות הפיסקלית, כותבת ועדת טרכטנברג:

האסטרטגיה הכלכלית-חברתית שליוותה את המדיניות הפיסקלית מאז תוכנית הייצוב של 1985, ובפרט הצעדים שננקטו בעת המשבר ב-2003, שירתו את ישראל היטב במהלך משברי העשור הראשון של שנות ה-2000. אסטרטגיה זו מיצתה את עצמה וכעת נדרשת אסטרטגיה חדשה שתוביל את המדיניות הפיסקלית בשנים הבאות.

מאז הפעלת התוכנית לייצוב המשק ב-1985, התבססה האסטרטגיה הכלכלית-חברתית של ישראל על הקטנה הדרגתית, אך רצופה, של משקל סך ההוצאה הציבורית ביחס לתוצר. אסטרטגיה זו איפשרה לייצב את המשק בתחומי האינפלציה ומאזן התשלומים, תוך הקטנת משקל החוב הציבורי, מעבר לעודף נכסים של המשק מול שאר העולם, שחרור מקורות למגזר העסקי והפעלת רפורמות משקיות, שייעלו את המשק הישראלי וקירבו את מבנה כלכלת ישראל לזה של כלכלות המערב.

ניתן לקבוע שתהליך זה הצליח, ויתכן שגלש אף מעבר לרצוי. מרבית היעדים המקרו כלכליים הושגו וסיפקו למשק הישראלי חוסן כלכלי גם בהשוואה לחזקות שבכלכלות המערב (נסייג רק שהיעד בתחום החוב הציבורי עדיין לא הושג וקיים הצורך להמשיך ולהוריד את משקלו). החוסן הכלכלי של המשק בא לידי ביטוי בעמידתו האיתנה במשבר הפיננסי שפקד את העולם בשנים 2009-2008 וביכולתו לעבור מלחמות - כמלחמת לבנון השנייה בקיץ 2006 ואירועים ביטחוניים משמעותיים כמו מבצע "עופרת יצוקה" בסוף 2008, מבלי לאבד את שיווי המשקל המשקי.

התיאוריה הכלכלית אינה מספקת תשובה פוזיטיבית לשאלת גודלו האופטימלי של הסקטור הציבורי. היקף ההוצאות והמעורבות הממשלתית קשורים קשר הדוק לתפיסות אידיאולוגיות הרווחות במשקים שונים, למסורות, ולהיסטוריה הכלכלית של כל משק ומשק. גבולות הוויכוח המתנהל היום בעולם נעים בין הדגם הסקנדינבי, המאופיין במדיניות רווחה נדיבה וכוללנית, המחייב נטל מס גבוה, ונתפס כמתאים יותר לחברות הומוגניות יחסית במאפייני אוכלוסייתן, לדגם האמריקני, המאופיין במדיניות רווחה מוגבלת עם נטל מס נמוך.

עם סיום חלק משמעותי מתהליך הקונסולידציה, ניתן לקבוע שהפרמטרים המקרו כלכליים של ישראל תוקנו ונמצאים כעת בין שני דגמים אלה. משקל ההוצאה בישראל נמוך מהממוצע במדינות המפותחות.

גם נטל המס בישראל נמוך מהממוצע במדינות אלו. אי לכך אנו מעריכים שהימנעות מהפחתה נוספת בנטל המס לא תפגע בתחרותיות המשק מול כלכלות בחו"ל. בחינת משקל החוב הציבורי בישראל מגלה כי נטל החוב של ישראל עדיין כבד, בוודאי ביחס לסיכונים הגיאופוליטיים הסובבים אותה, ומכאן שמומלץ להמשיך ולהפחית את משקלו של החוב בתוצר.

הוועדה ממליצה כי הממשלה תדבוק בכללים הפיסקליים, ובד בבד תפעל להגדלת חלקה של ההוצאה האזרחית בתקציב, ותחתור להגדלת משקלה בתוצר. זאת באמצעות הגבלת הגידול של ההוצאה הביטחונית ל-1.3% לשנה (בהתאם למתווה ברודט) והקטנת הוצאות הריבית באמצעות הפחתת משקל החוב הציבורי בתוצר. לפיכך, יש להמשיך באופן עקבי ואמין את מגמת הקטנת משקל החוב יחסית לתוצר, דבר המחייב שמירת גרעון תקציבי נמוך.

לדעת הוועדה איתנותו של המשק איננה נמדדת רק בקצב צמיחתו של התוצר בטווח הקצר וקצב הקטנת משקל החוב לאורך זמן, ורמת התחרותיות של המשק אל מול העולם איננה מתמצה רק בשיעורי מס נמוכים. כלכלה חזקה ותחרותית נמדדת גם בטיב מערכת החינוך, ברמת התשתיות האזרחיות, בגובה התמיכה במחקר ופיתוח, ברפואה איכותית ועוד. לפיכך, המשך השחיקה במשקל ההוצאה האזרחית עלול לפגוע במוקדם או במאוחר לא רק ברווחה אלא גם בפוטנציאל הצמיחה בת הקיימא של המשק.

בנוסף ממליצה הוועדה על ביטולו של המתווה הקיים להפחתת המס הכולל את התוכנית להפחתת מסי ההכנסה והחברות בשנים 2012 עד 2016 ואת הפחתת שיעור מס הערך המוסף ב-2013.

הדעה שרווחה בקרב חברי הוועדה היא כי המשך יישום מתווה המס כמתוכנן במצב הנוכחי לא יאפשר עמידה ביעדי הגירעון במקביל להגדלת ההוצאות על פי התקרה הקבועה בכלל הפיסקלי, ויחייב פגיעה משמעותית בגידול ההוצאה הציבורית.

בהמשך, וככל שהמשק הישראלי יעלה על מתווה מחודש של צמיחה מואצת, ראוי יהיה לבחון מחדש מדיניות של הפחתת מיסים תוך תשומת לב גם להשפעותיה על חלוקת ההכנסות

המשמעות המצרפית של המלצות הוועדה בתחומים השונים

המשמעות הכספית הכוללת של סך המלצות הוועדה להשגת המטרות שהוגדרו בתחומי הקלת הנטל, הקטנת יוקר המחייה, צמצום אי השוויון וכו', עומדת על כ-60 מיליארד שקל בחמש השנים הקרובות, בחלוקה המפורטת בין צד ההכנסות לצד ההוצאות.

צד ההכנסות: שמירה על מסגרת ההוצאות על פי כלל ההוצאה גם בשנים הבאות, כפי שממליצה הוועדה, אינה עקבית, על פניו, בחלק ניכר מתרחישי הצמיחה הנוכחיים, עם עמידה בתקרת הגירעון, גם לאחר ביטול מתווה הפחתות המסים. לקראת הכנת תקציב 2013 ולאור המידע הנוסף והעדכני יותר שיהיה בידי הממשלה בשלב זה לגבי הצמיחה הצפויה, אפשר שתידרש הממשלה להכריע במידה וידרשו התאמות נוספות.

הוועדה ממליצה על שורה של צעדים בתחום המסים שמטרתם לשרת את קווי המדיניות שהנחו אותה בעבודתה, בכל הקשור להקלת הנטל על אוכלוסיית היעד (הורים עובדים לילדים צעירים), טיפול ביוקר המחייה הכללי, הקטנת אי השוויון וכו'.

ההמלצות, המפורטות בפרק העוסק בכך בדו"ח, מתייחסות הן להגדלת הכנסות המדינה ממסים (בדגש על העלאה פרוגרסיבית של נטל המס על הון ובעלי הכנסות גבוהות) והן להפחתות מיסים, שנועדו לשרת את המטרות שהוגדרו (בדגש על הקלת נטל המס לאוכלוסיית היעד של הוועדה וטיפול ביוקר המחייה הכללי).

משמעות סך המלצות הוועדה בצד הכנסות המדינה ממסים, אשר יופנו לטובת הקלת הנטל על הציבור הרחב בהתאם למטרות שהוגדרו, נאמדת ב-30 מיליארד שקל במהלך החומש הקרוב. היתרה תאפשר לממשלה להימנע מירידה עתידית בהוצאה הממשלתית ואף הגדלתה, תוך דבקות בכללים הפיסקליים.

צד ההוצאות: על פי הנוסחה הקבועה בחוק, צפוי משקל הוצאות הממשלה בתוצר לעלות נקודתית בשנת 2013 ולהישאר ברמה דומה בשנים שלאחר מכן (בהנחת צמיחה של כ-3.5%). ביטול מתווה הפחתות המסים יתמוך בשמירה על משקל ההוצאות – שכן יקטין את יחס החוב לתוצר בהשוואה לצפוי על פי החקיקה הקיימת. לעומת היציבות הצפויה בסך הוצאות הממשלה, משקלה בתוצר של ההוצאה האזרחית ללא ריבית צפוי לעלות במעט שכן הגידול בהוצאות הביטחון, על פי מתווה ברודט, איטי יותר.

ביטול מתווה הפחתות המסים יגדיל את ההוצאות, הן בזכות השפעתו על יחס החוב לתוצר, והן בזכות תרומתו להקטנת הוצאות הריבית של הממשלה. גידול זה יצטרף לגידול שינבע מההסטה מהוצאה ביטחונית להוצאה האזרחית כפי שממליצה הוועדה.

מבין רכיבי ההוצאה, שיעורי הגידול של ההוצאות לשירותים ציבוריים צפויים להיות גבוהים מאלה של סך ההוצאה האזרחית, זאת הן לאור המלצות הוועדה בכל הנוגע לשירותים החברתיים, והן מאחר וחלק מתשלומי ההעברה צפויים לגדול, על פי המתווה הקיים, בשיעור מעט נמוך מזה של סך ההוצאה האזרחית.

המלצות הוועדה בתחום השירותים הציבוריים מתייחסות כאמור בראש ובראשונה להגדלת שירותים חברתיים הממוקדים בהקטנת הנטל מאוכלוסיית היעד של הוועדה (הורים עובדים לילדים קטנים), אך נוגעות גם בטיפול בשירותים חברתיים חשובים התורמים לרווחה הכללית והקטנת יוקר המחייה באוכלוסיות חלשות (דוגמת תחבורה ציבורית, סיעוד לקשישים וסיוע בהמשך השתלבות בתעסוקה של אוכלוסיות ייחודיות).

משמעות סך המלצות הוועדה בצד הגדלת ההוצאות בתקציב המדינה על שירותים חברתיים וציבוריים נאמדת ב-30 מיליארד שקל במהלך החומש הקרוב.

המלצות הוועדה, משקפות שינוי בסדר עדיפויות אשר בא לידי ביטוי בצד ההוצאות, בין היתר, בתוספות תקציב לחינוך, עידוד התעסוקה, דיור, רווחה ותחבורה ציבורית. יישום המלצות הוועדה מחייב הצבעה על מקורות למימון התוספות האמורות, שכן כאמור, הוועדה רואה חשיבות עליונה בשמירה על המסגרות הפיסקליות של מדינת ישראל.

מקורות המימון ליישום המלצות הוועדה (בצד ההוצאות) הינם הפחתה בתקציב הביטחון מחד, והקצאת הרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה ותקציב ההתאמות לשנת 2012 בכללותם, מאידך. חשוב להדגיש, כי ניצול הרזרבות שהוקצו בתקציב 2012 במלואם טרם תחילת השנה מקטין משמעותית את יכולתה של הממשלה לבצע שינויים נוספים בתקציב ולשנות את סדר עדיפויותיה במהלך השנה.