הפתרון למונופול: כך מחסלת חברת החשמל את מתחרותיה

>> בכירי חברת החשמל נכנסו לפני חודשיים חמורי סבר אל לשכתו של שר התשתיות, עוזי לנדאו, בירושלים. "החלטת הממשלה קובעת כי חברת החשמל תחזיק ב-80% משוק החשמל, בעוד שמתחריה מהמגזר הפרטי יחזיקו ב-20% הנותרים", ציינו הבכירים באוזניו של לנדאו, ופרשו לפניו תחזית לפיה ב-2016 ירד נתח השוק של חברת החשמל ל-70%, וב-2020 הוא עשוי אף לרדת מתחת ל-50%.

את אובדן נתח השוק הצפוי נימקו אנשי חברת החשמל בחוסר היכולת שלהם להתחרות עם יצרני החשמל הפרטי, שעתידים להיכנס אל שוק החשמל בשנים הקרובות. זאת, לטענתם, משום הסובסידיות הגבוהות שלהן זוכים מתחריהם העתידיים.

בתגובה ל"תרחישי האימים" שהציגו, דרשו בחברת החשמל לנקוט בשורת צעדים, החל בהבטחה לתחנה גרעינית שתוקם בעתיד בידי החברה בהספק של 1,300 מגה-ואט לפחות (תחנה E), או כל תחנה בטכנולוגיה אחרת אך בהספק זהה; דרך הפחתת ההנחות שיוכלו היצרנים המתחרים להציע ללקוחותיהם באמצעות ייקור דמי הגיבוי שגובה חברת החשמל, והעמסתם על הלקוחות שיעזבו אותה; וכלה בהסרת סעיף 60 (ד9) לחוק משק החשמל, המגביל הקמת תחנות כוח חדשות בידי חברת החשמל עבור המגזר הפרטי.

היענות הרגולטורים לדרישות אלו לא נודעה, אך מיד לאחר הפגישה, הודיעה רשות החשמל, בצדק כנראה, על קיצוץ הסובסידיות המובטחות ליצרני חשמל פרטי במתקנים סולאריים בינוניים וגדולים. בחלוף חודש, הפתיעה רשות החשמל בהודעה דרמטית על הרעת התנאים הפיננסיים שלהם יזכו היזמים הפרטיים של תחנות כוח קונבנציונליות בגז טבעי. כעת נודע ל-TheMarker כי גם משרד התשתיות מתכוון להודיע בימים הקרובים על ביטול רשת הביטחון שבה אמורים היו לזכות יזמי תחנות הכוח בקו-גנרציה (ייצור משולב של חשמל וקיטור).בכך, תושלם למעשה פגיעה בכלל יצרני החשמל הפרטי שהיו אמורים להתחרות בחברת החשמל.

המכסה נחתכה בחצי

כמעט בחשאי, העלתה לפני שבועיים רשות החשמל באתר האינטרנט שלה טיוטה לשימוע, שנקראה "עדכון הסדרה תעריפית ליצרני חשמל פרטי". משמעותו היתה למעשה הפסקת ההסדרה התעריפית ליצרני חשמל פרטי.

מתוקף הניסיון הכושל ומרובה השנים לפתוח את שוק החשמל לתחרות ולהכניס יזמות פרטית לענף, קבעה לפני שנתיים רשות החשמל הסדרת ינוקא, שנועדה להבטיח ליזמים הגנה מפני היתרון לגודל של חברת החשמל, ולהבטיח לבנקים שילוו את הפרויקטים החדשניים רשתות ביטחון מפני מקרי כשל.

הגנות אלה הותנו בכך שיצרן החשמל הפרטי יעמיד את תחנת הכוח שלו לרשות רשת החשמל למשך 100% מהזמן (זמינות קבועה). בתמורה, הובטח לו כיסוי של 95% על עלויות ההקמה, 100% על עלויות הניהול ו-90% על הסכם הגז.

משום ההסדרה המפליגה, הוגבלה זו ל-2,400 מגה-ואט ראשונים, שיוקמו בידי היזמות הפרטית. ואמנם, המסלול האטרקטיבי משך את היזמות, שנתקלה עד מהרה בסבך הביורוקרטי המוכר של ענף התשתיות ככלל, והתוצאה היתה בקשות רבות שממתינות לרישיונות קבועים ו-0% ניצול של ההסדרה בינתיים. גם תחנת הכוח O.P.C של קבוצת החברה לישראל ו-ואוליה, שמצויה בשלבי הקמה מתקדמים, הוקמה מתוקף מכרז ממשלתי שפורסם בתחילת העשור הקודם, ואינה קשורה להסדרה זו.

כך גם תחנת הכוח הפרטית הגדולה הראשונה של קבוצת דוראד באשקלון, העדיפה לבסוף לוותר על ההסדרה של זמינות קבועה, ובחרה ב"זמינות משתנה". במסלול זה היא תמכור כ-40% מהחשמל שתייצר ללקוחות פרטיים, ואת היתרה תמכור לרשת החשמל. זאת, בלי שתהנה מההגנות המפליגות של המדינה, אלא רק מהגנה של 80% על עלות הקמת התחנה ו-100% על עלות התפעול.

אלא שתוקף חובת הרכישה של החשמל בידי המדינה פקע ב-1 בינואר 2011, ומשרד התשתיות סירב להאריכו. רשות החשמל מצידה הבליחה לפני שבועיים וקבעה כי מבחינתה, 1,400 מגה-ואט מהמכסה כבר נוצלו, ולכן היא מותירה לשוק מכסה בת 1,000 מגה-ואט בלבד. הרשות נימקה את החלטתה בהקמתן בימים אלה של שתי תחנות כוח גדולות: O.P.C (במישור רותם) ודוראד (באשקלון). אף ששתי אלה כלל לא נסמכות על מסלול הזמינות הקבועה. עוד קבעה הרשות כי המכסה הנותרת תנוצל עד 1 בינואר 2016 בלבד.

לוח זמנים זה מקנה באורח פלא את ההטבה רק לשתי תחנות כוח מתוכננות - שסך המגה-ואטים שלהן חופף בדיוק את הטיוטה: זו של דליה אנרגיות, המתוכננת בתל צפית בהיקף 870 מגה-ואט, וזו של שיכון ובינוי ודלק, המתוכננת באשדוד בהיקף 130 מגה-ואט. בכל קיצוץ של מכסה נותרים מן הסתם אלה שנשארו מחוצה לה. ואמנם, ההחלטה צפויה לעקר את הבסיס הכלכלי להקמת תחנת הכוח של טריפל M בבאר טוביה, תחנת הכוח של "צומת אנרגיה" המשותפת לרפק ולחברת ואוליה בצומת גת - ואולי גם תחנות עתידיות שתכננו להקים החברה לישראל ודלק.

בנימוקים להחלטה כתבה רשות החשמל כי בין השנים 2013-2015 צפויים לפעול כ-2,300 מגה-ואט קונבנציונליים, שיעלו על ההספק הפרטי המותר של 20%, ולכן אין מקום ואין צורך ביותר מ-1,000 מגה-ואט נוספים בזמינות קבועה.

אם לא די בכך, הרי שבמסמך שפרסמה הרשות לשימוע נקבע כי יצרני חשמל פרטי שיבחרו להקים את תחנותיהם בכל זאת ולמכור את החשמל שייצרו ללקוחות פרטיים (זמינות משתנה) - יחוייבו למכור להם את מלוא החשמל שייצרו (100%), מבלי שיקבלו כל התחייבות רכישה מהמדינה (ולו כדי להגן את שיעור מסוים מהחוב). אם גם בזה לא די, קבעה הרשות בטיוטה כי היא תוסמך גם להתערב בעסקות הפרטיות שינהלו היזמים למכירת החשמל ללקוחותיהם ולקבוע מחיר מקסימום לחשמל שימכרו - כדי שחלילה לא תתפתח תחרות לא מרוסנת על מחירי החשמל במשק.

באותה הטיוטה אגב, האריכה רשות החשמל את תוקף מסלול הזמינות הקבועה אך רק ליזמי תחנות כוח בטכנולוגיית אגירה שאובה. ואולם כאן מדובר בתחנות "פיקריות" - כלומר, תחנות שנועדו לתת מענה לשעות ביקושי השיא לחשמל, ולא בתחנות כוח המתחרות עם אספקת צריכת הבסיס של חברת החשמל (base load).

רשת הביטחון בוטלה ערב העלייה לקרקע

עוד בטרם התאושש השוק מן המכה שניחתה עליו, עומדת בימים הקרובים לנחות טיוטה נוספת מכיוון משרד התשתיות. הפעם, עומדים על הכוונת יצרני החשמל בקו-גנרציה. מדובר בתחנות כוח קטנות יחסית, שתוארו בעבר כאידיאליות עבור משק החשמל, משום הצמדתן למפעלי תעשייה כבדה הצורכים קיטור וחשמל. כך, עשויה תחנת הכוח לחסוך את השימוש היקר והמזהם במזוט או בסולר לחימום קיטור, לספק לתעשייה חשמל מוזל, לחזק את איתנותה - ולמכור את יתרת החשמל לרשת.

למרות ה-win-win-win הגלום בנוסחה עבור התעשייה, משק החשמל ואיכות הסביבה - סבלו יזמי הקו-גנרציה במשך שנים מהזנחה לעומת אחיהם ביזמות הקונבנציונלית, ומרגולציה שנותרה הרחק מאחור. עד שזו כבר אושרה, פקעה חובת הרכישה של המדינה, ומשרד התשתיות פרסם לשימוע את החובה להגדיל את נצילות התחנות כתנאי לקבלת תעריף מתמרץ - וחייב את היזמים לחישוב מחודש של המודלים הפיננסיים.

המקרה הפרטי של הקו-גנרציה נחשב למורכב יחסית, משום שקיומה של תחנת הכוח מותנה למעשה בקיום לקוח עוגן תעשייתי סמוך עבור הקיטור. משום כך, דרשו הבנקים כתנאי להעמדת מימון ארוך טווח הגנה מסוימת למקרה כשל (default), שבו לקוח הקיטור קורס או פושט רגל ונעלם. הפתרון שהוצע היה כי במקרה שכזה תוכל תחנת הכוח לעבור למסלול של זמינות משתנה. כך, יוכל הבנק לפחות להתגדר בהגנה על מלוא החוב שהעמיד לטובת הפרויקט.

בשנים האחרונות הוגשו לרשות החשמל בקשות למתקני קו-גנרציה בהיקף של 700 מגה-ואט (ראו טבלה). אלא שגם כאן עשויה השקעתם לרדת לטמיון, ערב המימוש המיוחל של הפרויקטים. בימים הקרובים צפוי משרד התשתיות להודיע על ביטול ההבטחה למתן רשת הביטחון ועל קביעת הסדרה אחרת, שעלולה לסתום את הגולל על אפשרות הבנקים ללוות את הפרויקטים.

צודקים, אבל לא חכמים

פגיעות אלה ביזמי תחנות הכוח בגז מתווספות למהלך הכולל שמנהלת רשות החשמל נגד היזמות באנרגיה סולארית. תחילה הפחיתה הרשות את התעריף המתמרץ הקמת תחנות כוח גדולות (מעל 12 מגה-ואט) - כבר בשלב מוקדם יחסית בהסדרה.

בימים אלה היא מנהלת שימוע ציבורי להפחתת 22% מהסובסידיה ליזמי מתקנים בינוניים שעדיין לא זכו ברישיון קבוע. במקביל, דנה היום הרשות בהטלת מגבלות חדשות על הזכאים להתקנת מערכות פוטו-וולטאיות קטנות (עד 50 קילו-ואט) על גגות המבנים שלהם.

מהלכים אלה נבדלים בכך שהפכו מחוייבי המציאות, נוכח נסיבות אובייקטיוויות של הוזלת עלויות התקנה - ואין בהם בדרך כלל כדי לשלול את הכדאיות הכלכלית שבהקמת המיזמים. ואולם, למרבה האבסורד, דווקא המתקנים הסולאריים מרובי המגה-ואטים, שאמורים לתרום לגיוון תמהיל הדלקים של משק החשמל בישראל ומסוגלים לספוג את הפחתת הסובסידיות, הם אלה שסובלים מנחת זרועה של הרגולציה. זאת, מן הסתם, בעודם מהווים את האיום העיקרי על יכולת הייצור של חברת החשמל.

כך, עד ליום זה לא התקבלה ולו תחנת כוח סולארית גדולה אחת למסלול התכנון בות"ל, בעוד שמינהל מקרקעי ישראל הפך את מדיניותו והחל לגבות מיזמי התחנות הקרקעיות דמי שימוש גבוהים בעבור הקרקע, תוך שהוא מבטל הנחות אזור שהובטחו להם.

מחד, יטענו בממשלה כי ההטבות שניתנו לכלל יזמי החשמל הפרטי ראויות לבחינה ול"תיקון" אם התבררו כמופלגות. מאידך, 90% מהיקף המיזמים שקידמו בשנים האחרונות היזמים הפרטיים עדיין לא בוצעו, ותלויים למעשה באוויר, לאחר שכבר הושקע בהם הון רב.

אם אלה לא יוקמו, והיות ותחנת הכוח הפחמית החדשה באשקלון (תחנה D) לא תוקם בעוד שש-שבע שנים בידי חברת החשמל, יידרש המשק בתוך שנים ספורות לתוכנית חירום נוספת. זו תופקד מן הסתם בידי חברת החשמל, תמומן בעלויות גבוהות, ותביא ממילא לייקור תעריף החשמל. כל זאת, כמובן, אם לא תינתן בידי חברת החשמל קודם לכן אפשרות להקים בעצמה את תחנות הכוח הנדרשות - ולנפח את תזרים ההשקעות המתאפס שלה.

מחברת החשמל נמסר בתגובה: "החברה נשאה על דגלה תמיכה וסיוע למגזר הפרטי בכניסתו לתחום החשמל, מתוך כוונה והבנה כי כניסת השוק הפרטי תוריד חלק מנטל המימון הכבד הרובץ על כתפי החברה בשנים הקרובות. החברה זוכה וזכתה לשבחים מכל מנהלי היצרנים הפרטיים על הסיוע.

יחד עם זאת, היות ומדובר במשק שבו ניתנות העדפות למשקיעים כדי לעודד כניסה לשוק, והיות שלהעדפות כאלו יש, מטבע הדברים, גם עלויות כבדות, התריעה החברה בדבר הצורך לנהל את הנושא ולתכנן אותו כראוי, הן מבחינת היקף העודפים שיווצרו עקב כניסת יתר של יצור והן מבחינת העלויות שיוטלו על תעריף החשמל לטובת העדפות אלו. כיוון שמדובר בהיקפים של מיליארדי שקלים, מדובר בסוגיה כבדת משקל, שמחובת החברה להתריע עליה".

ממשרד התשתיות נמסר: "משרד התשתיות יצא לשימוע עם תקנות חדשות למתקני קו-גנרציה, לפיהן הגדרת מתקן קו-גנרציה חייבה נצילות אנרגטית גבוהה יותר מזו שנדרשה קודם, ולמתקן כזה תינתן חובת רכישת חשמל כל עוד הוא פועל בקו-גנרציה. לשימוע נתקבלו הערות שונות מהציבור, והמשרד שוקל את עמדתו בנושא. ראוי לציין שחובת הרכישה היא רשת ביטחון, שאת עלותה, בעת הצורך, משלם ציבור צרכני החשמל. הבקשות של חברת החשמל לא מוכרות לנו".