"הריכוזיות בתקשורת עלולה לפגוע בחופש הביטוי"

>> "רמת ריכוזיות גבוהה מדי בשוק התקשורת ובעלויות צולבות בכלי תקשורת עשויים להביא לפגיעה בחופש הביטוי ולעיוות אופן סיקור החדשות" - כך מזהירים הכלכלן תמיר אגמון, וראש המחלקה לפיתוח תקציבי עמי צדיק, ממרכז המחקר והמידע של הכנסת. השניים חיברו מסמך מקיף המנתח את ההשלכות של הריכוזיות והבעלויות הצולבות על כלי תקשורת ישראל, לפי בקשתה של חברת הכנסת עינת וילף (עצמאות).

"המשק הישראלי הוא ריכוזי יחסית, ושוק האשראי בישראל הוא בעל רמת ריכוזיות גבוהה", כותבים אגמון וצדיק. סיבות אלה, לטענתם, מביאות לכך שהתשואה על ההשקעה בכלי התקשורת בישראל היא נמוכה יחסית, ולעתים אף שלילית. לדבריהם, "מצב זה עשוי להוביל לבעלות על כלי תקשורת לא רק בגין שיקולי רווח או רצון ליצור עיתונות מקצועית - אלא גם בשל שיקולים הקשורים לפעילות עסקית נוספת שיש לאותם בעלים, או במטרה להשפיע על דעת הקהל בהקשר לפעילות זו".

בדיקתם של אגמון וצדיק בנוגע למבנה הבעלויות על כלי התקשורת מתארת את קיומן של בעלויות צולבות ובעלויות אלכסוניות (בעלות על כלי תקשורת ועל עסקים אחרים). כלומר, לחלק מקבוצות העסקים הגדולות במשק הישראלי יש גם אחזקות בכלי התקשורת. לארבע מהן (קבוצת עופר, דנקנר, ורטהיים ותשובה) יש גם בעלות על חברות ריאליות ופיננסיות.

השלכות: פגיעה בחופש הביטוי והחלשת התחרות

אגמון וצדיק מתריעים: "יש סיכונים פוטנציאליים משמעותיים הנובעים מריכוז בעלויות, בעלויות צולבות (בעלות על כמה כלי תקשורת, כמו עיתון וערוץ טלוויזיה) ובעלויות אלכסוניות (בעלים של כלי תקשורת שהוא גם בעלים של עסקים כלכליים אחרים) על כלי התקשורת. בבעלויות צולבות ניתן להפריד בין בעלות אופקית - בעלות על כלי תקשורת שונים (כמו עיתונים וטלוויזיה), ובעלות אנכית - בעלות על כלי תקשורת מאותה מדיה (כמו כמה עיתונים)". אגמון וצדיק מפרטים כמה השלכות אפשריות של תופעות אלה:

1.פגיעה בחופש הביטוי

לטענת כותבי הדו"ח, ריכוז בעלויות ובעלויות צולבות עלולים לגרום לפגיעה אפשרית בחופש הביטוי בחברה וצמצום אפשרי של מגוון הדעות בציבור . השלכות נוספות של התופעה הן צמצום אפשרי של מידע וידיעות העומדים בפני הציבור, ויצירת דעת קהל שלילית כלפי גורמים פוליטיים או עסקיים משיקולים של בעל השליטה בכלי התקשורת.

2.סיקור חדשותי מוטה אינטרסים כלכליים

הפגיעה בחופש הביטוי ושוק הדעות יכולה להתבטא בכמה מובנים, כותבים אגמון וצדיק. לטענתם, הניסיון לעיצוב דעת קהל לפי אינטרסים כלכליים של בעל שליטה בכלי התקשורת יכול להביא להצגת מצגים מוטים לצורכי שיווק של עסקים אחרים בבעלותו בעל השליטה; הימנעות מחשיפה ציבורית לעניינים הנוגעים לו, לרבות הימנעות מפרסום כתבות תחקיר העלולות לפגוע בעסקיו או בעסקים הקשורים אליו; הפחתת התחרות בעסקיו האחרים של בעל השליטה, למשל על ידי תיאור שלילי של עסקים מתחרים ויצירת הרתעה כלפיהם; וצמצום או אי סיקור של חדשות המציגים עסקים של בעל השליטה באור שלילי.

תוצאה נוספת של בעלויות צולבות ומרוכזות בשוק התקשורת עשויה להיות, לדבריהם, "סיקור חדשותי מוטה של תהליכים כלכליים, שבהם יש לבעל השליטה אינטרס, כמו התנגדות לרפורמה שתביא להקטנת הרווחיות בענף שבו בעל השליטה עוסק", כתבו אגמון וצדיק. השניים גם מתריעים כי לבעל השליטה בכלי התקשורת יש תמריץ להעביר עבודות הפקה לעסקים הקשורים אליו ובכך לפגוע בתחרות ובמגוון היצירתי בשוק ההפקה המקומי".

3.החלשת שוק הפרסום

השלכה נוספת, לדבריהם, היא "היווצרות ניגוד עניינים במצב של בעלות אחת על קבוצת עסקים, שיש לה הוצאה גבוהה לפרסום ומעוניינת במחירי פרסום נמוכים, ועל כלי תקשורת המעוניין במחירי פרסום גבוהים". כמו כן בעלויות צולבות על כמה כלי תקשורת עלולה להביא ל"פגיעה בתחרות הכלכלית בכלי התקשורת. למשל, עיתון כלשהו עשוי להבליט תוכניות בערוץ טלוויזיה שבו יש לו אחזקות, על חשבון תוכניות בערוצים אחרים".

4.פוליטיקאים משותקים

עוד תוצר של ריבוי הבעלויות שהשניים מצביעים עליו מגיע דווקא מכיוון מוסדות השלטון. לטענתם, "יש חשש מצמצום אפשרי של הביקורת החיצונית מצד השלטון ונבחרי הציבור על כלי התקשורת או בעל השליטה בו, כי אלה יירתעו מכוחו. כמו כן, תיתכן צנזורה פנימית של העיתונים בכלי התקשורת על פי האינטרסים של בעל השליטה היעדר הפרדה בין ההון לשלטון, ופגיעה בתחרות בתחום ההפקות והיצירה".

הסיבות: שוק פרסום קטן ומשק ריכוזי מדי

אגמון ותמיר מונים כמה סיבות עיקריות להיווצרות בעלויות צולבות ואלכסוניות בכלי התקשורת:

1.שוק פרסום מצומצם ההוצאה לפרסום בישראל ביחס לתוצר נמוכה משמעותית ביחס למדינות המפותחות, ולכן קיים תמריץ לריכוז בעלויות ולבעלויות צולבות בשל יתרונות לגודל. היקף הוצאות הפרסום בישראל היה ב-2010 כ-3.9 מיליארדי שקל. ב-2004-2010 עלתה ההוצאה לפרסום בישראל בשיעור נומינלי של 12.2%, לעומת עלייה של התוצר המקומי הגולמי בשיעור נומינלי של 44.3%. התוצאה היתה ירידה בשיעור ההוצאה לפרסום מהתוצר מ-0.62% ב-2004 ל-0.48% ב-2010 - כמחצית מהיחס במדינות מפותחות בעולם.

ההוצאה הנמוכה יחסית על פרסום בישראל, מסבירים אגמון ותמיר, עשויה לנבוע משלוש סיבות עיקריות: רמה גבוהה של ריכוזיות בענפי הכלכלה, שמביאה להוצאה לפרסום נמוכה ביחס להוצאה לפרסום הענפים תחרותיים; רמת ריכוזיות גבוהה בשוק המדיה (בעיקר בעיתונות ובטלוויזיה); דמי תיווך גבוהים יחסית בשוק הפרסום הטלוויזיוני (לפי בדיקה שהוזמנה על ידי הרשות השנייה ב-2007 חברות הפרסום גבו "עמלות יתר" מהזכייניות, תופעה מהווה כרסום נוסף בהכנסות ערוצי הטלוויזיה מפרסום). בנוסף, ייתכן שאחת הסיבות למיעוט ההוצאה על פרסום בטלוויזיה נעוצה בבעלות הצולבת של בעלי ערוצי השידור מצד אחד והמפרסמים הגדולים מצד שני.

בנוסף, מחירי הפרסום הטלוויזיוני בישראל גבוהים משמעותית בהשוואה למדינות אחרות. מצב זה מאפשר בעיקר לעסקים גדולים לפרסם בערוצי הטלוויזיה הארציים, ועשוי להביא להדרת עסקים קטנים ובינוניים משוק הפרסום הארצי ולתרום להקטנת התחרותיות במשק. באשר לעיתונות הכתובה, מציינים אגמון וצדיק בדו"ח כי "הכנסות העיתונים מתכווצות באופן מהיר, דבר שעלול להוות איום על שרידותם העסקית של חלק מהעיתונים בישראל". מהניתוח שערכו מתברר כי בשנים האחרונות חל כרסום בהכנסות העיתונים היומיים מפרסום וממכירות. ההכנסות מפרסום ירדו מ-1.48 מיליארד שקל ב-2008 ל-1.2 מיליארד שקל ב-2010 - ירידה מצטברת של כ-18%. הכרסום נובע מהכנסה ממכירת עיתונים ומהכנסה מפרסומת.

2.ריכוזיות הכלכלה המשק הישראלי הוא ריכוזי יחסית, ועל כן פוטנציאל בעלויות צולבות ואלכסוניות גבוה יחסית. משקל שווי השוק של עשר קבוצות העסקים הגדולות בישראל הוא 41% משווי השוק של כלל החברות הנסחרות בבורסה לניירות ערך בתל אביב. נתון גבוה יחסית למדינות המפותחות, ודומה יותר למצב במדינות המתפתחות. ביפאן השיעור עומד על כ-3%, בבריטניה כ-5%, בספרד כ-11% ובאירלנד כ- 15% . רק בתאילנד (45%), בפיליפינים (כ-50%) ובאינדונזיה (כ-55%) השיעור גבוה לעומת ישראל.

3. ריכוזיות האשראי לדברי אגמון וצדיק, הקמת כלי תקשורת דורשת השקעות ראשוניות ניכרות המהוות חסם כניסה. שוק האשראי בישראל הוא בעל רמת ריכוזיות גבוהה ועשוי להקשות על גיוס משאבים. כך, נכון לסוף 2009, שש קבוצות העסקים הגדולות נטלו כ-25% מהאשראי העסקי הבנקאי. לפי מחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה, מצב זה עשוי להביא ליצירת ריכוז בעלויות ובעלויות צולבות בכלי התקשורת. בשנים האחרונות התפתח באופן מהיר שוק האשראי החוץ-בנקאי, אך גם בשוק זה חלק ניכר מהאשראי מנותב לכמה לווים גדולים.

המשותף לסיבות אלה הוא שהן מביאות לכך שהתשואה על ההשקעה בכלי התקשורת בישראל היא נמוכה יחסית ולעתים אף שלילית. לדברי השניים, מצב זה גורם לבעלי הון לשלוט על כלי תקשורת לא רק בגלל שיקולי רווח או רצון ליצור עיתונאות מקצועית, אלא גם בשל שיקולים עסקיים ובניסיון להשפיע או למנוע דיון ציבורי.

ההמלצות: "גילוי נאות על בעלות של עיתונים"

נוכח התופעה של ריכוז הבעלויות בכלי התקשורת בישראל מציעים אגמון וצדיק מציעים "להחמיר את כללי הבעלויות הצולבות כך שתהיה מניעה מוחלטת של בעלות צולבת בין כלי תקשורת המשדרים חדשות ואקטואליה. בנוסף, יש לטענתם "להחמיר את הדרישות לקבלת אישורים לרכישת כלי תקשורת או עיתון על ידי כלי תקשורת אחר".

כמו כן קוראים השניים להפעיל רגולציה על בעלויות אלכסוניות על הבעלים של כלי התקשורת - כלומר הגבלת האחזקות של קבוצות העסקים הגדולות בישראל על כלי התקשורת, לפי גודל הקבוצה או לחלופין לפי שיעור ההוצאה שלה לפרסום .

המלצה עיקרית נוספת של אגמון וצדיק היא לחייב עיתונים יומיים לעמוד בכללי דיווח ושקיפות ביחס לאינטרסים הכלכליים של בעלי העיתונים, לרבות גילוי נאות תקופתי על הבעלות בעיתונות הכתובה, ומניעת בעלויות צולבות בין העיתונים. בנוסף הם טוענים כי יש ליישם רגולציה של בעלויות צולבות גם על אתרי אינטרנט חדשותיים, בדומה לזו המוטלת על ערוצי השידור המסחרי, ולעודד השקעות טכנולוגיות שיאפשרו שידור טלוויזיה באמצעות האינטרנט, מה שעשוי להביא להגדלת ביזוריות ומגוון יצרני התוכן.

באשר לשוק הפרסום, מציעים אגמון וצדיק להפעיל התערבות בתחום עמלות היתר, שתביא להגדלת נתח ההכנסות מפרסום המנותב ליצרני התוכן על חשבון המתווכים. לטענתם, הרגולטור יכול גם לעודד את כלי התקשורת באמצעים כמו מע"מ מופחת על רכישת עיתונים, הקלות במיסוי וחיזוק השידור הציבורי בהיותו נטול שיקולי רווח ונתון פחות לשיקולי רייטינג.

בעקבות מסקנות השניים אמרה ח"כ וילף כי "הממצא הבולט ביותר במסמך הוא הקשר ההדוק בין קבוצות העסקים הגדולות בישראל ובין אמצעי תקשורת. אותם השמות המוכרים לנו מהדיון על הריכוזיות במשק והבעלות על הפירמידות והמונופולים מופיעים שוב במסמך זה: דנקנר, ורטהיים, שטראוס, פישמן, אלוביץ, תשובה ומימן. המסמך מוכיח כי יש כאן בעיה מערכתית ולא אישית. בשל חוסר הכדאיות הכלכלית של בעלות על אמצעי תקשורת, יש לחפש את המניעים בהגנה על אינטרסים אחרים, בעיקר כלכליים".

וילף: "המסמך חושף את החיבור המסוכן שבין אינטרסים כלכליים מונופוליסטיים לבין התקשורת. הוא מוכיח בבירור כי התקשורת משרתת את השאיפה של קבוצות עסקים לשמור על המעמד המונופוליסטי ולמנוע את פתיחתו של השוק לתחרות. נכון שיש גם אינטרסים פוליטיים ומפלגתיים בבעלויות על כלי תקשורת. אך אלה לפחות נוטים להיות שקופים וידועים לציבור הרחב.

"ההגנה על הדמוקרטיה וקידום התחרותיות מחייבים לבחון כמה צעדים משולבים: פירוק הפירמידות והמונופולים, חיזוק השידור הציבורי, חיזוק הקשר הישיר בין הציבור לנבחריו באמצעות רשתות חברתיות, וכן תמריצים לבעלויות על אמצעי תקשורת נושאי תוכן חדשותי ואקטואליה, למי שאין להם אינטרס כלכלי מונופוליסטי במשק הישראלי. בכוונתי לפעול להעלאת הממצאים שבמסמך זה לסדר היום הציבורי והפרלמנטרי ולבקש דיון דחוף בנושא בוועדת הכלכלה של הכנסת".