תחלואה גבוהה ופיקוח לקוי: דוח מבקר חריף על הזיהום במפרץ חיפה

המשרד להגנת הסביבה אוכף באופן מועט מאוד את הפיקוח על המפעלים באזור מפרץ חיפה עד לרמה שכמעט אינה קיימת - כך עולה מדוח מבקר המדינה שפרסם היום (שני) השופט (בדימוס) יוסף שפירא בנושא זיהום האוויר באזור. מהמסמך עולה גם כי שיעור התחלואה במחלות שונות באזור מפרץ חיפה גבוה מהממוצע הארצי, וכי המדינה לא פעלה לצמצם את זיהום האוויר בשטח במסגרת תוכניות פיתוח עתידיות ולא עושה מספיק כדי להפחית את הסכנה באזור.

אזור מפרץ חיפה הוא ממוקדי הזיהום הסביבתי הבולטים בישראל, הנמצא בסמוך לריכוזי אוכלוסייה מרוכזת - ומתקיימת בו פעילות תעשייה אינטנסיבית הכוללת, בין היתר, בתי זיקוק, מתקני אחסון דלקים ומפעלי תעשייה כימית. נוסף על כך, מצויות באזור תשתיות לאומיות ובהן נמל ימי, שדה תעופה ותחנת כוח - המייצרים פליטות ניכרות של מזהמים מסוגים שונים לאוויר.

לכתבות נוספות בנושא >> 

הפחתה בפליטת חומרים מסרטנים: דוח המשרד להגנ"ס זיהום האוויר במפרץ חיפה

חיפה: גז דליק דלף מהצנרת שבין המפעלים דור ובזן

בשל דליפת הגז בחיפה: נעצרה ההזרמה בצינורות של "דור כימיקלים"

פיקוח על מפעלים: אי-התקנתן של הוראות למניעה ולצמצום זיהום אוויר

שפירא מציין בדוח כי המשרד להגנת הסביבה טרם יישם מסקנות והמלצות קודמות של משרד מבקר המדינה בנוגע לכלי הפיקוח והאכיפה שברשותו. לדבריו, השרים להגנת הסביבה בשנים האחרונות טרם קבעו בתקנות הוראות למניעה ולצמצום של זיהום אוויר ממקורות נייחים, וכי המשרד ומחוז חיפה מתקשים לנקוט פעולות פיקוח ואכיפה אפקטיביות על מנת שהמפעלים יעמדו בנהלים, בתקנים ובהוראות שכבר נקבעו. גורם בכיר במשרד להגנת הסביבה אמר בתגובה לחדשות 13 כי "אנחנו אוכפים ואנחנו עובדים בשיא הנחישות מול המזהמים בפשיטות ובצווים, והכול בכח אדם מינימלי".

מדוח המבקר עולה כי המשרד להגנת הסביבה אינו מרבה למצות את הליכי האכיפה המנהליים, באמצעות הפקת צווים או הטלת עיצומים וגם לא את הליכי האכיפה הפליליים. במחוז חיפה מתבצעת אכיפה מנהלית מועטה, עד להימנעות כמעט מוחלטת משימוש בכלי אכיפה מנהליים מחמירים יותר. ריבוי החריגות, הפרות החוקים וההוראות והתקלות במפעלי קבוצת "בזן" בשנים האחרונות, מלמדים על חולשות ממשיות של המשרד בכל הנוגע להפעלת אמצעי האכיפה השונים העומדים לרשותו. מנגד, גורמים בבזן אמרו בשיחות עם חדשות 13 כי "בזן נמצאת בשיח ישיר מול גורמי האכיפה והשקיעה סכומי עתק בשיפור בזיהום האוויר".

על פי המסמך, קיימים עדיין מזהמים שערכי איכות האוויר שלהם לא השתפרו, השתפרו מעט או חורגים מהנדרש לפי החוק. חריגות מסוג זה קיימות במוקדי זיהום נוספים בארץ. לצד זאת, הדוח משקף מגבלות טכנולוגיות ואחרות המובנות במערך הניטור והדגימה, כך שמספר ניכר של חומרים מזהמים נותר מחוץ ליכולת הזיהוי, המדידה וההתרעה של מערך זה. הדבר גורם לחוסר ודאות לגבי חלק ניכר מהמזהמים המצויים בפועל באוויר והשפעותיהם על בריאות הציבור והסביבה.

מהדוח עולה כי קיימת שורה של ליקויים משמעותיים בניהול מערכי הניטור הרציף והדגימות בארובות המפעלים, ובהם אי עמידה של מרבית המפעלים בדרישות נוהל ניטור ארובות ואי ביצוע בדיקות כיול של מערכות הניטור שבארובותיהם. במשך שש שנים ביצעו 12 מ-14 המפעלים שבמפרץ חיפה ניטור ב-42 מהארובות שלהם שלא בהתאם לנוהל הניטור שקבע המשרד. נוסף על כך, כשליש מהארובות במפרץ חיפה לא עמדו במשך שנים רבות בדרישות נוהל דגימה בארובות ולא נבדקו.

הדוח מציין כי לדיווח המהימן והנגיש לציבור של המשרד בנוגע למדידת פליטות מזהמים ונוכחותם באוויר יש חשיבות רבה מבחינת האוכלוסייה שמתגוררת או שוהה באזור וחשופה לפליטות לאוויר של חומרים מסוכנים. העמדות המנוגדות של גורמים שונים באשר למצב איכות האוויר במפרץ חיפה עשויות ללמד על כך שחלקים מסוימים בציבור ובחברה האזרחית מטילים ספק במהימנות הדיווחים של המשרד להגנת הסביבה על נתוני איכות האוויר ופליטות המזהמים לאוויר ופעולותיו בנושא.

תחלואה כתוצאה מזיהום אוויר: תשתית נתונים לוקה בחסר באופן מהותי 

מדוח המבקר עולה כי שיעור התחלואה באזור מפרץ חיפה במחלות מסוימות גבוה מהממוצע הארצי, כמו תחלואה עודפת של מבוגרים בסרטן, במחלות לב ובמחלות נשימה, וכן החמרה של אסטמה אצל ילדים. אולם, בחלוף שנים רבות מהעלאת הצורך בהעמקת המחקר ובגיבוש מסד נתונים בריאותיים מלא ומעודכן ושלוש שנים מהחלטת הממשלה בעניין, בפועל כמעט לא השתנה דבר. "תשתית הנתונים העומדת לרשות מקבלי ההחלטות לוקה בחסר באופן מהותי", נכתב. כך למעשה קובע שוב המבקר כי טענותיהם של תושבי האזור על צריבות בעיניים, כאבי ראש, שיעול, קשיי נשימה וריבוי במחלות כמו סרטן היה נכון כל השנים, למרות נסיונות של גורמים שונים למזער את המצב בשטח.

התוכנית הלאומית להפחתת הזיהום במפרץ חיפה

בשנת 2015 גיבש המשרד להגנת הסביבה את התוכנית הלאומית להפחתת הזיהום במפרץ חיפה ופעל לקדם אותה. עם זאת, הדוח מעלה ליקויים באופן גיבושה של התוכנית - בנושאים נדרשים שנעדרו ממנה, באופן הדיווח לציבור על יישומה, במידת העמידה בלוחות הזמנים וביעדים שנקבעו בה, שחלקם טרם הושג גם כיום.

הדוח קובע כי כניסתו של "חוק אוויר נקי" לתוקף, הטמעתו של מנגנון היתרי פליטה ופעולות נוספות שנקט המשרד בעשור האחרון במסגרת החוק ויישום התוכנית - הובילו לשינוי מגמה ולהפחתה בהיקפי הפליטות של חלק ניכר מהמזהמים העיקריים ולשיפור בנתוני איכות האוויר במפרץ חיפה בשל צמצום מזהמים אלו.

אולם, על אף מגמה זו, חיפה עדיין בין הרשויות המובילות בפליטות של שמונת המזהמים שבמצאי הפליטות. כמו כן, עיקר הירידה הייתה בעשור הראשון (לפני כניסת חוק "אוויר נקי" לתוקף) או בשנים 2014-2009 (לפני התוכנית הלאומית למפרץ חיפה).

תכנון סטטוטורי באזור מפרץ חיפה: הטיית הליכים תכנוניים

לפי המבקר, תפקודם של גופי התכנון ומשרדי הממשלה הנוגעים בדבר התאפיין בראייה חלקית של הבעיות ובפעילות איטית ולא מתואמת לפתרונן. תוכנית המתאר של אזור מפרץ חיפה, תמ"א 30, לא אושרה עד למועד סיום הביקורת בשנת 2019. עם זאת, נוצרה הטיה של ההליך התכנוני של תוכנית זו בעיקר בשל שיקולי תחבורה ושיקולים כלכליים, וכן בשל מעורבות של בעלי עניין בנושא.

בעקבות כך, חלק נרחב ומהותי מהשטח, שעליו הייתה התוכנית אמורה לחול, נגרע ממנו ומתוכנן במסגרת תוכנית מתאר אחרת. גריעה זו עלולה להפר את האיזון בין האינטרסים הסביבתיים והבריאותיים לבין האינטרסים המשקיים והכלכליים. כל עוד לא אושרה תמ"א 30, הדבר עלול לשמש פתח לקידום אינטרסים נקודתיים של בעלי עניין שונים גם בשטח זה.

מדוח המבקר עולה כי משרדי הממשלה וגופי התכנון שעסקו בתוכניות השונות במפרץ, ובראשם המשרד להגנת הסביבה, לא פעלו במסגרת התכנון הסטטוטורי של אזור זה בהתאם למגמה שהתפתחה בישראל לצמצם את זיהום האוויר ולהפחית מפגעים. במקום זאת, אימצו גופים אלה עמדות התומכות בתוכניות פיתוח במפרץ שאינן תורמות להפחתת הזיהום, מבלי שהגדירו את רמת הזיהום באזור במונחים כמותיים.

כישלון מכרז להקמת מפעל אמוניה - בשל לקויות בהתנהלות גורמים ממשלתיים

אזור מפרץ חיפה מכיל למעלה מעשרים יישובים, ובראשם חיפה והקריות, בהם חיים כמיליון בני אדם באזור שבו בתי זיקוק, מפעלים כימיים ופטרוכימיים, חוות דלק עצומות, שדה תעופה ונמל ימי. כבר למעלה משלושה עשורים שתושבי המפרץ מנהלים מאבק סביבתי בדרישה מממשלות ישראל להעתיק את המפעלים המזהמים מהמפרץ. המאבק זכה להצלחה חלקית לפני כשנתיים, כאשר בצעד היסטורי החליטה הממשלה לסגור את מיכל האמוניה שפעל שנים באזור התעשייה של מפרץ חיפה והיווה סכנה גדולה למאות האלפים שחיים סביבו. בדוח מתייחס המבקר להליך המכרז להקמת מיכל אמוניה חלופי, דבר שטרם נעשה, ומותח על כך ביקורת.

באוקטובר 2013 החליטה הממשלה לקדם במהירות האפשרית, באמצעות מכרז להחכרת קרקע, הקמה של מפעל לייצור אמוניה באזור מישור רותם שבנגב. הפרויקט נועד ליצור חלופה למכל במפרץ חיפה, שאחסן אמוניה במשך שנים רבות ושימש לצורכי הייצור של חברות פרטיות. זאת, לנוכח רמת האיום הביטחוני הנשקף למדינת ישראל ולנוכח עמדה שלפיה מערך יבוא האמוניה עלול לסכן את הסביבה ואת בריאות האוכלוסייה באזור. בנובמבר 2016, לאחר דחייה משמעותית בלוח הזמנים, שינוי משמעותי במהות המכרז והשקעה של מאמצים ומשאבי מדינה רבים וניכרים - לא הוגשה כל הצעה והפרויקט להקמת המפעל נכשל.

שפירא קובע כי עבודת המטה וההכנה שביצעו הגורמים הממשלתיים הקשורים בנושא, ובראשם המשרד להגנת הסביבה, לרבות בדיקת החלופות, לקו בחסר. הבחינה החסרה פגעה הן ביכולתם לקבל החלטות מיטביות והן ביכולתם ליישמן. השינויים המהותיים שנעשו במתווה שנקבע לביצוע הפרויקט, בעלותו ובלוח הזמנים לביצועו לא הובאו מבעוד מועד לידיעת הממשלה ולאישורה על ידי השרים להגנת הסביבה שכיהנו באותה תקופה. מובילי הפרויקט לא גיבשו מבעוד מועד דרכי פעולה אפשריות ותוכניות ליישומן במקרה שהמכרז ייכשל ותופסק פעילותו של המכל ועשו זאת רק בסמוך למועד הסופי של קבלת ההצעות כשכבר היה חשש כבד כי הוא ייכשל.

על אף שהגורמים הממשלתיים שהיו קשורים בביצוע הפרויקט, ובראשם המשרד להגנת הסביבה, היו מודעים כבר בשלב מוקדם לבעיות ולספקות בנוגע לכדאיותו הכלכלית ולהצלחת המכרז - הם לא הביאו מידע זה מיד לפני הממשלה, אלא ניסו להתגבר על הקשיים ללא תוכנית פעולה מסודרת שאושרה מראש. כך למשל, הם לא עסקו באופן ממצה בשאלות יסוד הקשורות ביבוא האמוניה ואחסונה, בשאלה אם המדינה צריכה בכלל להיות מעורבת בהסדרת אספקת האמוניה, בשאלת הכדאיות הכלכלית של הקמת מפעל ובהערכה עדכנית של צורכי המשק וצורכי החירום בתחום זה - ולא מנעו את כישלון המכרז.

סיכונים מצרפיים מחומרים מסוכנים: שטח קטן בעל ריכוז מפעלים גדול

שפירא מציין כי קיימת סכנה לתגובות שרשרת באזור מפרץ חיפה שהוא שטח קטן, שבסמוך לו אזורים מאוכלסים ויש בו ריכוז גדול ביותר של מפעלים ומתקנים המחזיקים בחומרים מסוכנים. אף על פי כן, יישום החלטת הממשלה בדבר הכנת סקר סיכונים מצרפי בנושא נמשך בצורה בלתי סבירה, שגורם גם לדחיית קבלת ההחלטות בנוגע לפעולות שיידרשו לנוכח ממצאיו והמלצותיו של הסקר זה לרבות פעולות להפחתת הסיכונים שיפורטו בו.

התמשכות ההליך נובעת, בין היתר, מקיום הליך אינטנסיבי וממושך של שיתוף המפעלים במפרץ חיפה והיוועצות בהם, דבר המעלה סימני שאלה לגבי מידת האיזון בה נוקט המשרד להגנת הסביבה ומידת מילוי חובתו לקבל החלטה מקצועית, עצמאית ובלתי תלויה. כמו כן, רשות הכבאות וההצלה עדיין אינה ערוכה לאירוע חומרים מסוכנים, שעלול לגרום להיווצרות תגובת שרשרת במפעלים באזור מפרץ חיפה ולשריפות שיפרצו בהם.

מבקר המדינה קובע כי ההתמודדות עם החולשות שמצוינות בדוח מחייבת את הממשלה לקיים עבודת מטה מקצועית ויסודית בדבר עתידו של מפרץ חיפה, וראוי שזו תיעשה על ידי ועדה ציבורית בלתי תלויה - אשר תגבש את המלצותיה ותוצרי עבודתה ישמשו בסיס להכרעות הממשלה בדבר אופיו ופיתוחו של אזור חיפה. על הוועדה להכריע בשאלה אם יש להעתיק את מפעלי התעשייה מהאזור או להשאירם, במלואם או בחלקם.

תגובות

תגובת המשרד להגנת הסביבה: "המשרד להגנת הסביבה מכיר בחשיבותה של ביקורת המדינה, ומשתדל להפיק ממנה לקחים. צמצום זיהום הוא הדבר החשוב ביותר לציבור והדבר המהותי ביותר העומד לנגד עיני המשרד, וכפי שגם צוין בדוח המבקר, פעולות המשרד בשנים האחרונות הובילו לשינוי מגמה, לצמצום הפליטות ולמגמת ירידה משמעותית ועקבית בריכוזי המזהמים במפרץ חיפה ובכלל הארץ. איכות האוויר היום במפרץ חיפה אינה שונה ממטרופולינים אחרים בישראל. המשרד להגנת הסביבה השקיע כוח אדם רב ויותר מ-100 מיליון שקל ביישום התוכנית הלאומית לצמצום זיהום אוויר במפרץ חיפה. בשנות התוכנית, שהחלה ב-2015, נרשמה במפרץ חיפה הפחתה של 56% מפליטות המזהמים האורגניים הנדיפים אף מעבר ליעד שהוצב בתוכנית, ומתחילת העשור להפחתה של כ-81%; הוקם בעיר אזור אוויר נקי הראשון בישראל המגביל כניסת רכבי דיזל מזהמים לשטחי המגורים בחיפה, וכבר בשנה הראשונה להפעלתו נמדדה הפחתה של כ-20% בריכוזי הפיח בעיר התחתית.

בשנות תוכנית חיפה הגברנו את הפיקוח על המפעלים ושילשנו את מספר סיורי הפיקוח ובדיקות הפתע בארובות וכן הגברנו את האכיפה על המפעלים: הוצאנו 42 התראות ל-17 מפעלים; קיימנו 37 שימועים ל-16 מפעלים; הוצאנו ל-4 מפעלים 5 צווים למניעה או לצמצום של זיהום אוויר חזק או בלתי סביר לפי סעיף 45 לחוק אוויר נקי; הוצאנו 6 עיצומים כספיים ל-6 מפעלים על 16 הפרות בסכום כולל של כ-9.8 מיליון שקל. בהמשך לאמירות המבקר באשר לעתיד המפעלים במפרץ חיפה: המשרד רואה חשיבות בכך שהממשלה תעשה עבודה נרחבת ומקיפה בנושא. המשרד להגנת הסביבה תומך בכל צעד שיוביל לשיפור איכות האוויר במטרופולין חיפה, ובכלל זה הזזת מפעלים ממיקומם הנוכחי - ומשאיר את ההיבט הכלכלי והאנרגטי למועצה הלאומית לכלכלה, למשרד האנרגיה ולמשרד האוצר".

תגובת ראש עיריית חיפה, עינת קליש רותם: "דוח הביקורת הינו מבהיל לקריאה וקשה לעיכול, ובפרט לאלה שאיבדו את יקיריהם. לפיו, אין ספק שאין יותר מקום למפעלים מזהמים בקרבנו. לאור תכנית רמ"י לניקוי מפרץ חיפה שעלתה במועצת העיר חיפה והתקבלה פה אחד כחזון למפרץ, אין עוד ספק מה הוא העתיד הנכון והיחידי למטרופולין חיפה והצפון. הדוח מציג אוזלת יד קשה; היות ומדובר בהתנהלות שנמשכת שנים, אין נראה שמדובר בטעות מצטברת או בתום לב. מדובר במחדל שגבה את חייהם של אלפי תושבים".

"אחד הפרקים עוסק בבעיה בוערת שמתרחשת כאן ועכשיו – קידום תוכניות למפרץ ללא ראייה כוללת. בימים אלה מנהלת עיריית חיפה הליכים מול מוסדות התכנון סביב תכנית נמל המפרץ, וזאת בגלל פגיעה באינטרסים מטרופוליניים ולאומיים אחרים, ובגלל היעדר ראייה אינטגרטיבית. אנו ממתינים לראות האם מוסדות התכנון ישנו את גישתם לאור המסקנות החמורות שפורסמו כאן, או שימשיכו לחטוא לאתיקה המקצועית לה הם מחויבים. אנו ממתינים לראות האם דבריו של מבקר המדינה יבדקו על ידי מוסדות התכנון בכובד ראש ויביאו לשינוי בגישה, או יביאו להתעלמות מופגנת. כראש עיריית חיפה, אמשיך להאבק ללא פשרות מול מוסדות התכנון ומשרדי הממשלה על דמות מפרץ חיפה, מתוך ראיית טובתו של הציבור החיפאי שלו אני מחויבת".

עו"ד עמית ברכה, מנכ"ל אדם טבע ודין מסר בתגובה: "דו"ח המבקר אומר היום את מה שאנחנו אומרים כבר במשך שנים. מפרץ חיפה ורמות זיהום האוויר שנפלטות ממנו הן סכנה בריאותית לתושבי חיפה והסביבה. השר להגנת הסביבה זאב אלקין, עם כניסתו לתפקיד, העמיד בראש סדר העדיפויות שלו תוכנית למלחמה בזיהום האוויר. המבקר היום קובע כי מדובר בתוכניות המתוכננות ללא תשתית מידע מספקת וללא מתודולוגיה סדורה, על יעדים לא מספקים, על עיכובים גדולים בביצוע חלק מהאמצעים שגובשו בתכנית, על מחסור בכוח אדם ליישום, על חוסר תיאום בין משרדי הממשלה הנוגעים לדבר, ועוד. בפניות רבות שביצענו למשרד להגנת הסביבה לגבי הצורך הדחוף בניהול ואכיפה יעילים כנגד המזהמים נתקלנו עד היום בהרבה דיבורים ובאפס מעשים. בימים אלו אנו מנהלים מאבק משפטי כנגד הרחבת מתחם בזן אשר אחראי לחלק משמעותי מזיהום האוויר במפרץ חיפה".

עו״ד לי-היא גולדנברג, ראש תחום כלכלה, סביבה ומשאבי טבע בעמותת "אדם טבע ודין", מסרה בתגובה: "דוח כזה חמור דורש פעולה מיידית, כמו שאנו דורשים מהמשרד להגנת הסביבה כבר שנים. צריך שהשר אלקין יקום ויחל לפעול, שיחזור בו מההחלטה להרחיב את התעשייה המזהמת במפרץ, יאיץ את החוק לשקיפות במפעלים, כדי שיהיה לציבור את כל המידע שהוא צריך כדי להגן על בריאותו".

מקבוצת "בזן" נמסר: "הקבוצה תמשיך לפעול ולהשקיע תקציבים בצמצום השפעתה הסביבתית ובשקיפות, תוך עמידה בתקנים המחמירים העולם".

תגובת ארגוני הסביבה במפרץ חיפה "מרכז מחקר חיפה" ו"מגמה ירוקה": "המשרד להגנת הסביבה כשל, אנחנו לא חייבים לקבל את המציאות כגזירה משמיים. קוראים לתושבי חיפה והמפרץ לקום ולהביע מחאה".

מאיגוד ערים מפרץ חיפה נמסר: "האיגוד מברך על הדוח החשוב שכתב מבקר המדינה על הזיהומים הסביבתיים במפרץ. הדוח מראה באופן ברור כיצד מדינת ישראל החליטה לעשות יד אחת עם התעשייה הפטרוכימית במפרץ חיפה משום שהעדיפה את הרווח הכלכלי על חשבון הבריאות של התושבים. ממצאי מבקר המדינה גם מראים כיצד מערך הניטור במפרץ אינו שלם ואינו משקף בפועל את תמונת המצב האמיתית של החומרים המזהמים שנושמים התושבים באופן יומיומי. הממצאים החמורים מחייבים בדק בית של האיגוד, אבל גם מחייבים התייחסות דחופה של המשרד להגנת הסביבה, משרד הבריאות ומנהל התכנון. אנו קוראים לכול הגורמים המעורבים לשתף פעולה ביישום ההמלצות ולא לטמון את הראש בחול עד יעבור הזעם.

הדוח הקשה מצביע על פערים בין הצרכים במפרץ לבין מה שעושה המדינה והגורמים השונים בפועל. האיגוד כבר הבין לפני מספר חודשים שיש פער בין צרכי הניטור והאכיפה הסביבתית במפרץ לבין מה שהוא עושה, ולכן האיגוד פועל לגיבוש תפיסת פעילות משפטית עצמאית ולעיבוי מערך הניטור והאכיפה. בין היתר גויסה תובעת משפטית שתפעל מטעמו, הוקמה יחידת אכיפה סביבתית עם פקחים במשרה מלאה וציוד ייעודי וכן נכתבת בימים אלו חוות דעת משפטית שתבחן את יכולת הענישה של האיגוד מבחינת החוקים הסביבתיים. האיגוד גם פועל להגברת השקיפות והנגשת המידע לציבור. הממצאים מוכיחים פעם נוספת שהאיגוד זקוק למשאבים נוספים ולכלי אכיפה משמעותיים בשביל להילחם בתעשייה המזהמת שפועלת במפרץ חיפה".